Administração: Plano de Integridade

O cenário da administração pública brasileira exige, mais do que nunca, a adoção de mecanismos robustos para garantir a ética, a probidade e a eficiência na gestão. A complexidade das operações estatais, aliada à necessidade de prevenir e combater a corrupção, impulsiona a consolidação de políticas de integridade como pilares fundamentais da atuação pública. Neste contexto, o Plano de Integridade emerge como um instrumento estratégico indispensável, alinhando-se aos princípios constitucionais e à legislação vigente.

Este artigo detalha a importância, a estrutura e a implementação do Plano de Integridade na Administração Pública, com foco em profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores. Abordaremos os fundamentos legais, a jurisprudência pertinente e as melhores práticas para a construção de um ambiente de gestão pública mais transparente e responsável.

O que é um Plano de Integridade?

O Plano de Integridade, no contexto da Administração Pública, transcende a mera elaboração de um documento formal. Ele representa um conjunto articulado de medidas, políticas e procedimentos estruturados para prevenir, detectar, punir e remediar fraudes, corrupção, desvios éticos e outras irregularidades no âmbito de um órgão ou entidade pública.

O objetivo primordial é mitigar riscos, promover a cultura da ética e da transparência, e assegurar que as ações governamentais estejam alinhadas ao interesse público e aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (Art. 37, caput, da Constituição Federal).

A implementação de um Plano de Integridade eficaz fortalece a confiança da sociedade nas instituições, protege o patrimônio público e contribui para a melhoria da qualidade dos serviços prestados.

Fundamentação Legal e Normativa

A exigência de Planos de Integridade na Administração Pública brasileira encontra amparo em um arcabouço legal e normativo consistente, que vem se consolidando ao longo dos anos.

A Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013)

A Lei nº 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção, representou um marco fundamental ao estabelecer a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira.

Embora a lei foque na responsabilização de entes privados, ela introduziu o conceito de "programa de integridade" (ou compliance) como um mecanismo de prevenção e atenuação de sanções (Art. 7º, VIII). A regulamentação da lei, por meio do Decreto nº 11.129/2022 (que revogou o Decreto nº 8.420/2015), detalha os parâmetros para a avaliação desses programas.

A lógica da Lei Anticorrupção impulsionou a adoção de mecanismos semelhantes no âmbito da própria Administração Pública, reconhecendo que a prevenção da corrupção exige esforços conjuntos entre os setores público e privado.

A Lei das Estatais (Lei nº 13.303/2016)

A Lei nº 13.303/2016, que dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, foi pioneira ao exigir expressamente a implementação de práticas de gestão de riscos e controle interno (Art. 9º).

O inciso I do § 1º do art. 9º determina a elaboração e divulgação de "políticas de gestão de riscos e de controle interno, bem como de programa de integridade", consolidando a obrigatoriedade desses mecanismos no setor produtivo estatal.

O Decreto nº 9.203/2017 e a Política de Governança

O Decreto nº 9.203/2017, que instituiu a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, consolidou a integridade como um dos princípios da governança pública (Art. 3º, V).

O decreto estabelece a obrigatoriedade da instituição de programas de integridade pelos órgãos e entidades federais (Art. 19), com o objetivo de promover a adoção de medidas e ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de fraudes e atos de corrupção.

A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021)

A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) também reforça a importância da integridade, exigindo a implementação de programas de integridade para empresas que celebrem contratos de grande vulto com a Administração Pública (Art. 25, § 4º).

Além disso, a lei prevê que a existência de um programa de integridade seja considerada na aplicação de sanções administrativas (Art. 156, § 1º, V).

Portarias da CGU (Controladoria-Geral da União)

A Controladoria-Geral da União (CGU) desempenha um papel central na orientação e fomento da integridade pública. A Portaria CGU nº 57/2019 regulamenta os procedimentos para a estruturação, a execução e o monitoramento dos programas de integridade dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

A CGU também disponibiliza guias, manuais e ferramentas para auxiliar os órgãos na elaboração e implementação de seus Planos de Integridade.

Estrutura de um Plano de Integridade

Um Plano de Integridade eficaz deve ser estruturado de forma abrangente e adaptada à realidade de cada órgão ou entidade. A CGU recomenda a adoção de cinco pilares fundamentais.

1. Comprometimento e Apoio da Alta Administração

O sucesso de qualquer programa de integridade depende do engajamento e apoio incondicional da alta liderança. O dirigente máximo do órgão ou entidade deve demonstrar, por meio de ações concretas e comunicação clara, o compromisso com a ética e a intolerância à corrupção.

Isso inclui a alocação de recursos adequados, a designação de responsáveis pela gestão da integridade e a participação ativa em treinamentos e eventos relacionados ao tema.

2. Instância Responsável pelo Programa de Integridade

É fundamental designar uma unidade ou comitê responsável por coordenar a elaboração, a implementação e o monitoramento do Plano de Integridade. Essa instância deve ter autonomia, autoridade e recursos suficientes para desempenhar suas funções de forma eficaz.

A unidade de integridade deve atuar em conjunto com outras áreas do órgão, como controle interno, auditoria, correição, ética e ouvidoria.

3. Análise, Avaliação e Gestão de Riscos

A gestão de riscos é o coração do Plano de Integridade. Consiste em identificar, analisar e avaliar os riscos de integridade (fraude, corrupção, desvios éticos) inerentes às atividades do órgão ou entidade.

Com base nessa análise, devem ser definidas medidas de mitigação e controles internos adequados para reduzir a probabilidade de ocorrência e o impacto desses riscos. A gestão de riscos deve ser um processo contínuo e integrado ao planejamento estratégico do órgão.

4. Estruturação e Implementação de Políticas e Procedimentos

O Plano de Integridade deve contemplar a elaboração e implementação de políticas e procedimentos claros e acessíveis a todos os servidores e colaboradores. Isso inclui:

• Código de Ética e Conduta: Define os princípios, valores e padrões de comportamento esperados.
• Políticas de Prevenção a Conflitos de Interesses: Estabelece regras para evitar que interesses privados interfiram nas decisões públicas (Lei nº 12.813/2013).
• Políticas de Transparência e Acesso à Informação: Assegura o cumprimento da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011).
• Procedimentos de Contratação e Gestão de Contratos: Estabelece controles para garantir a lisura e a eficiência nas contratações públicas.

5. Comunicação e Treinamento

A comunicação eficaz e o treinamento contínuo são essenciais para disseminar a cultura de integridade e garantir que todos os servidores e colaboradores compreendam seus papéis e responsabilidades.

O Plano de Integridade deve prever ações de comunicação interna e externa, bem como programas de capacitação sobre temas como ética, prevenção à corrupção, gestão de riscos e canais de denúncia.

6. Canais de Denúncia, Investigação e Punição

A existência de canais de denúncia seguros, acessíveis e confidenciais é fundamental para a detecção de irregularidades. O órgão ou entidade deve garantir a proteção ao denunciante e estabelecer procedimentos claros para o recebimento, a triagem, a investigação e a punição de desvios éticos e atos de corrupção.

A atuação das corregedorias e das comissões de ética é crucial nesse processo.

7. Monitoramento e Avaliação Contínua

O Plano de Integridade não é um documento estático. Ele deve ser monitorado e avaliado continuamente para verificar sua eficácia e identificar oportunidades de melhoria.

O monitoramento deve envolver a análise de indicadores de desempenho, a realização de auditorias internas e a avaliação do clima organizacional. Os resultados da avaliação devem subsidiar a revisão e o aprimoramento do plano.

O Papel dos Profissionais do Setor Público

A implementação de um Plano de Integridade exige a participação ativa de diversos profissionais do setor público, cada um com um papel específico:

• Auditores e Controladores Internos: São responsáveis por avaliar a eficácia dos controles internos e da gestão de riscos, identificando vulnerabilidades e propondo melhorias.
• Corregedores e Membros de Comissões de Ética: Desempenham papel fundamental na investigação de denúncias, na condução de processos administrativos disciplinares e na aplicação de sanções.
• Procuradores e Defensores Públicos: Atuam na defesa do patrimônio público, na responsabilização civil e administrativa de agentes públicos e privados, e na orientação jurídica para a implementação do Plano de Integridade.
• Promotores de Justiça: Exercem o controle externo da administração pública, investigando e processando atos de improbidade administrativa e crimes contra a administração pública.
• Juízes: São responsáveis por julgar os processos judiciais relacionados à corrupção e à improbidade administrativa, garantindo a aplicação da lei e a reparação dos danos causados ao erário.

Jurisprudência e a Evolução do Tema

A jurisprudência dos Tribunais Superiores (STF e STJ) e do Tribunal de Contas da União (TCU) tem reafirmado a importância da integridade e da governança na administração pública.

O TCU, em especial, tem emitido diversos acórdãos recomendando a adoção de medidas de gestão de riscos e programas de integridade pelos órgãos jurisdicionados, considerando a ausência desses mecanismos como uma falha grave na gestão (e.g., Acórdão 2622/2015-Plenário).

O STJ tem se debruçado sobre a aplicação da Lei Anticorrupção (Lei 12.846/13), consolidando o entendimento sobre a responsabilização objetiva e os critérios para a celebração de acordos de leniência, reforçando a importância dos programas de compliance (integridade) para a mitigação de sanções (e.g.).

Conclusão

A consolidação da cultura de integridade na Administração Pública brasileira é um desafio contínuo que exige o comprometimento de todos os agentes públicos. O Plano de Integridade não deve ser visto como um mero cumprimento de exigências formais, mas como uma ferramenta estratégica para aprimorar a gestão, prevenir a corrupção e garantir a entrega de serviços públicos de qualidade à sociedade. A atuação diligente e integrada de auditores, controladores, procuradores, defensores, promotores e juízes é fundamental para assegurar a eficácia desses planos e a construção de um Estado mais transparente, ético e responsável.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.