Auditoria: Auditoria Operacional

A atuação dos Tribunais de Contas (TCs) no Brasil, tradicionalmente focada no controle de legalidade e regularidade das contas públicas, tem passado por uma profunda transformação. A crescente demanda da sociedade por serviços públicos de qualidade, eficientes e que atendam às necessidades reais da população impulsionou a adoção de novas abordagens de auditoria, com destaque para a Auditoria Operacional. Este artigo, direcionado a profissionais do setor público, explora o conceito, a fundamentação legal, a jurisprudência, e a aplicação prática da Auditoria Operacional, destacando sua importância para o aprimoramento da gestão pública e a garantia de resultados efetivos para a sociedade.

O Que é Auditoria Operacional?

A Auditoria Operacional (AOp) é uma modalidade de auditoria que transcende a mera verificação do cumprimento da legislação e das normas contábeis. Seu objetivo principal é avaliar o desempenho da gestão pública, buscando responder a perguntas fundamentais: as políticas públicas estão sendo implementadas de forma eficiente? Os recursos estão sendo utilizados da melhor maneira possível? Os resultados alcançados estão de acordo com os objetivos estabelecidos?

Em outras palavras, a AOp avalia a economicidade, a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais:

• Economicidade: Refere-se à minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometer a qualidade. É o "fazer mais com menos".
• Eficiência: Diz respeito à otimização da relação entre os recursos utilizados e os resultados obtidos. Trata-se de alcançar o máximo de resultados com a menor quantidade de recursos possível.
• Eficácia: Refere-se ao grau de alcance dos objetivos e metas estabelecidos para uma política pública. Avalia se a ação governamental produziu os resultados esperados.
• Efetividade: Refere-se ao impacto real da política pública na sociedade, ou seja, se ela de fato resolveu o problema que se propôs a solucionar e se gerou benefícios tangíveis para a população.

Fundamentação Legal e Normativa

A Auditoria Operacional encontra amparo legal e normativo em diversos dispositivos do ordenamento jurídico brasileiro, que estabelecem as bases para a atuação dos Tribunais de Contas nessa área.

A Constituição Federal

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 70, caput, consagra o princípio da eficiência na Administração Pública, estabelecendo que "a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder".

O artigo 71, inciso IV, da CF/88, por sua vez, atribui ao Tribunal de Contas da União (TCU) a competência para "realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II".

A Lei Orgânica do TCU e o Regimento Interno

A Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/1992) e o seu Regimento Interno (Resolução TCU nº 246/2011) regulamentam a atuação do Tribunal na área de Auditoria Operacional.

O artigo 41, inciso I, da Lei Orgânica do TCU, por exemplo, dispõe que "para assegurar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas, o Tribunal efetuará a fiscalização dos atos de que resulte receita ou despesa, praticados pelos responsáveis sujeitos à sua jurisdição, competindo-lhe, para tanto, em especial: I - realizar, por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional, de suas Casas ou de suas Comissões, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas no art. 5º desta Lei".

O Regimento Interno do TCU, em seu artigo 239, detalha as diretrizes para a realização de auditorias operacionais, estabelecendo que "as auditorias operacionais têm por objetivo examinar a ação governamental e o desempenho de órgãos e entidades, de programas, projetos e atividades, sob os aspectos da economicidade, da eficiência, da eficácia e da efetividade".

Normas Internacionais e Nacionais de Auditoria

A atuação dos Tribunais de Contas na área de Auditoria Operacional também é pautada por normas internacionais e nacionais de auditoria.

As Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI), editadas pela Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), estabelecem os princípios e diretrizes para a realização de auditorias operacionais. As Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP), elaboradas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), também contemplam a Auditoria Operacional.

A Jurisprudência do TCU e dos Tribunais de Contas Estaduais

A jurisprudência do TCU e dos Tribunais de Contas Estaduais (TCEs) vem consolidando o entendimento sobre a importância e a abrangência da Auditoria Operacional.

Em diversos acórdãos, os TCs têm reafirmado a competência para avaliar a eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, determinando a adoção de medidas corretivas e a implementação de melhorias na gestão.

Um exemplo emblemático é o Acórdão TCU nº 1.188/2020 - Plenário, que tratou da auditoria operacional na política nacional de atenção básica à saúde. O TCU determinou ao Ministério da Saúde a elaboração de um plano de ação para aprimorar a gestão da política, com foco na melhoria da infraestrutura das unidades básicas de saúde, na capacitação dos profissionais de saúde e no monitoramento dos resultados alcançados.

Outro exemplo relevante é o Acórdão TCE-SP nº 1.234/2022 - Tribunal Pleno, que avaliou a efetividade das políticas públicas de educação no Estado de São Paulo. O TCE-SP determinou à Secretaria de Educação a implementação de medidas para reduzir a evasão escolar, melhorar a qualidade do ensino e garantir o acesso à educação para todos os alunos.

A Prática da Auditoria Operacional: Desafios e Oportunidades

A realização de uma Auditoria Operacional exige planejamento cuidadoso, metodologia rigorosa e equipe qualificada.

Planejamento da Auditoria

O planejamento é a fase mais crítica da AOp. É nesta etapa que se define o escopo da auditoria, os objetivos, as questões de auditoria, os critérios de avaliação e a metodologia a ser utilizada:

• Seleção do Tema: A escolha do tema deve considerar a relevância da política pública, a materialidade dos recursos envolvidos, o risco de ineficiência ou ineficácia, e o impacto potencial da auditoria na sociedade.
• Questões de Auditoria: As questões de auditoria devem ser claras, objetivas e direcionadas para a avaliação do desempenho da gestão.
• Critérios de Avaliação: Os critérios de avaliação são os padrões de referência que serão utilizados para comparar a situação encontrada com a situação desejada. Podem ser normas legais, indicadores de desempenho, metas estabelecidas em planos de governo, ou melhores práticas de gestão.

Execução da Auditoria

A execução da auditoria envolve a coleta e análise de dados, a realização de entrevistas, a aplicação de questionários, a observação direta das atividades e a análise documental.

É fundamental que a equipe de auditoria tenha capacidade analítica para interpretar os dados e identificar as causas dos problemas encontrados.

Relatório e Determinações

O relatório de auditoria deve apresentar de forma clara e objetiva os achados da auditoria, as conclusões e as recomendações para a melhoria da gestão.

As determinações dos TCs devem ser factíveis, claras e acompanhadas de prazos para o seu cumprimento. É importante que os TCs monitorem o cumprimento das determinações e avaliem o impacto das medidas adotadas.

O Papel dos Profissionais do Setor Público

A Auditoria Operacional não é apenas uma responsabilidade dos auditores dos Tribunais de Contas. Todos os profissionais do setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes) desempenham um papel fundamental na promoção da eficiência e efetividade da gestão pública:

• Defensores Públicos: Podem utilizar os relatórios de auditoria operacional para embasar suas atuações em defesa dos direitos dos cidadãos, exigindo o cumprimento das políticas públicas e a melhoria da qualidade dos serviços prestados.
• Procuradores e Promotores: Podem utilizar as informações da AOp para investigar possíveis irregularidades e propor ações civis públicas para responsabilizar os gestores públicos por atos de improbidade administrativa ou por danos ao erário.
• Juízes: Podem utilizar os relatórios de auditoria operacional como elementos de prova em ações judiciais que envolvam a avaliação de políticas públicas e a responsabilização de gestores.

Conclusão

A Auditoria Operacional consolida-se como um instrumento essencial para o aprimoramento da gestão pública e a garantia de resultados efetivos para a sociedade. Ao transcender o controle estrito de legalidade e avaliar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das ações governamentais, os Tribunais de Contas e demais atores do sistema de controle contribuem para a construção de um Estado mais eficiente, transparente e voltado para o atendimento das necessidades da população. A integração da AOp à cultura institucional do setor público é fundamental para enfrentar os desafios contemporâneos e promover o desenvolvimento socioeconômico sustentável.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.