Cessão e Requisição: Passo a Passo

No contexto da Administração Pública, a movimentação de servidores entre diferentes órgãos ou entidades é uma prática comum, visando otimizar a força de trabalho, atender demandas específicas ou viabilizar o exercício de cargos em comissão ou funções de confiança. Dois instrumentos fundamentais para essa dinâmica são a cessão e a requisição. Embora frequentemente confundidos, eles possuem naturezas jurídicas, requisitos e efeitos distintos, exigindo atenção especial por parte dos profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, que atuam na análise, autorização ou fiscalização desses atos.

Este artigo apresenta um guia passo a passo sobre cessão e requisição, abordando suas diferenças, fundamentação legal, procedimentos e jurisprudência relevante, com foco na legislação atualizada até 2026.

Compreendendo as Diferenças: Cessão vs. Requisição

Para evitar equívocos e garantir a legalidade dos atos administrativos, é crucial compreender as distinções fundamentais entre cessão e requisição.

A Cessão de Servidor

A cessão é o ato pelo qual um servidor público, ocupante de cargo efetivo, passa a ter exercício em outro órgão ou entidade da Administração Pública (direta ou indireta), do mesmo ou de outro ente federativo, com ou sem ônus para o órgão de origem:

• Natureza: Ato discricionário, ou seja, depende da conveniência e oportunidade da Administração Pública, tanto do órgão cedente quanto do cessionário.
• Finalidade: Geralmente, destina-se ao exercício de cargo em comissão, função de confiança ou para o atendimento de situações específicas previstas em lei (como convênios ou acordos de cooperação).
• Voluntariedade: Em regra, exige a concordância do servidor.
• Prazo: Pode ser por prazo determinado ou indeterminado, a depender da legislação específica e do instrumento de cessão.

A Requisição de Servidor

A requisição, por sua vez, é um ato de império, previsto em lei, pelo qual um órgão com prerrogativas específicas (como a Justiça Eleitoral, o Ministério Público ou a Defensoria Pública) determina que um servidor de outro órgão passe a prestar-lhe serviços, independentemente da vontade do órgão de origem:

• Natureza: Ato vinculado e impositivo, desde que preenchidos os requisitos legais.
• Finalidade: Atender a necessidades excepcionais e temporárias do órgão requisitante, para o desempenho de atividades essenciais e inadiáveis.
• Irrecusabilidade: O órgão de origem não pode recusar a requisição, salvo em situações excepcionalíssimas (ex: prejuízo grave e irreparável ao serviço público).
• Prazo: Sempre temporária, com prazos máximos definidos na legislação de regência (ex: Lei nº 6.999/1982 para a Justiça Eleitoral).
• Ônus: Regra geral, o ônus da remuneração permanece com o órgão de origem.

Fundamentação Legal e Normativas Relevantes

A movimentação de servidores é regida por um arcabouço normativo complexo, que varia conforme as esferas de governo e os órgãos envolvidos. Destacamos as principais normas.

Âmbito Federal

• Lei nº 8.112/1990 (Regime Jurídico Único): O art. 93 disciplina as hipóteses de cessão de servidores federais.
• Decreto nº 10.835/2021: Regulamenta as cessões, requisições e alterações de exercício para composição da força de trabalho no âmbito da administração pública federal. Este decreto unificou e atualizou diversas regras anteriores, estabelecendo critérios mais rigorosos e transparentes.
• Portarias e Instruções Normativas do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI): Detalham procedimentos operacionais, formulários e sistemas eletrônicos (como o SIAPE) utilizados na movimentação de pessoal.

Âmbito Estadual e Municipal

Cada Estado e Município possui seu próprio estatuto dos servidores e legislação específica sobre cessão e requisição. É imprescindível consultar a legislação local para verificar as regras aplicáveis a cada caso concreto. No entanto, os princípios gerais (como a necessidade de motivação, a observância do teto remuneratório e a regra do concurso público) devem ser respeitados, em consonância com a Constituição Federal (CF/88).

Requisições Específicas

• Justiça Eleitoral: Lei nº 6.999/1982 e Resoluções do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). A requisição para a Justiça Eleitoral é a mais comum e possui regras detalhadas sobre prazos, proporção de servidores requisitados e hipóteses de devolução.
• Outros Órgãos (MP, Defensoria, etc.): A possibilidade de requisição geralmente está prevista nas respectivas leis orgânicas (ex: LC nº 75/1993 para o MPU; LC nº 80/1994 para a DPU), com limites e condições específicos.

Jurisprudência e Orientações dos Tribunais de Contas

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e as orientações do Tribunal de Contas da União (TCU) são fundamentais para interpretar e aplicar a legislação de forma segura:

• Súmula Vinculante nº 43 (STF): "É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido." A cessão não pode ser utilizada como burla ao concurso público, caracterizando o desvio de função. O servidor cedido deve exercer atividades compatíveis com seu cargo de origem ou as atribuições do cargo em comissão/função de confiança que motivou a cessão.
• Reembolso de Remuneração (TCU): O TCU tem firmado entendimento rigoroso sobre a necessidade de reembolso da remuneração e dos encargos sociais pelo órgão cessionário, quando a cessão ocorrer com ônus para este, sob pena de caracterização de transferência irregular de recursos públicos (Acórdão nº 2.451/2022-Plenário, por exemplo).
• Limites da Requisição (STJ e TSE): Os tribunais superiores têm reiterado que a requisição deve ser excepcional e temporária, não podendo se converter em cessão disfarçada por prazo indeterminado, sob pena de nulidade do ato e responsabilização dos gestores.

Passo a Passo: O Procedimento de Cessão

A cessão, por ser um ato complexo e discricionário, exige um procedimento formal e instruído com os documentos necessários. O fluxo geral, adaptável às particularidades de cada ente, envolve.

1. Solicitação do Órgão Cessionário

O órgão interessado em receber o servidor (cessionário) formaliza o pedido ao órgão de origem (cedente). A solicitação deve conter:

• Identificação do servidor (nome, matrícula, cargo).
• Justificativa da necessidade (motivação do ato).
• Indicação do cargo em comissão ou função de confiança a ser ocupado (se for o caso).
• Definição do ônus financeiro (quem arcará com a remuneração).
• Prazo pretendido para a cessão.

2. Análise pelo Órgão Cedente

O órgão de origem avalia a solicitação considerando:

• Conveniência e oportunidade (o afastamento do servidor não pode prejudicar o serviço no órgão de origem).
• Concordância formal do servidor.
• Análise da legalidade (verificação do cumprimento dos requisitos legais).
• Manifestação da chefia imediata e da área de recursos humanos.

3. Autorização e Publicação

Caso a cessão seja autorizada, o dirigente máximo do órgão cedente (ou autoridade delegada) assina o ato de cessão (Portaria, Resolução, etc.). O ato deve ser publicado no Diário Oficial pertinente.

4. Apresentação e Exercício

O servidor se apresenta no órgão cessionário, munido da publicação do ato, para iniciar o exercício. O órgão cessionário deve comunicar formalmente o início do exercício ao órgão cedente.

5. Acompanhamento e Controle

Ambos os órgãos devem manter controle sobre a cessão, acompanhando o prazo, a frequência do servidor e, quando for o caso, a efetivação dos reembolsos financeiros.

Passo a Passo: O Procedimento de Requisição

A requisição, por sua natureza impositiva, possui um rito mais célere, mas igualmente formal.

1. Expedição do Ofício Requisitório

O órgão com poder de requisição expede um ofício ao dirigente do órgão de origem do servidor. O ofício deve conter:

• Identificação do servidor.
• Fundamento legal da requisição (ex: artigo da Lei nº 6.999/82).
• Prazo da requisição (se não for determinado em lei, deve ser especificado no ofício, observando a temporariedade).
• Justificativa da necessidade excepcional.

2. Cumprimento pelo Órgão de Origem

Ao receber o ofício requisitório, o órgão de origem é obrigado a liberar o servidor, salvo em situações de força maior devidamente justificadas (ex: único especialista em área crítica). Não há juízo de conveniência.

3. Publicação e Apresentação

O órgão de origem publica o ato de afastamento por requisição e o servidor se apresenta no órgão requisitante.

4. Controle de Prazos (Crucial)

O órgão de origem e o órgão requisitante devem monitorar rigorosamente os prazos da requisição. O término do prazo implica o retorno imediato do servidor, salvo prorrogação formal e legalmente embasada.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

• Atenção ao Desvio de Função: Em cessões para exercício de atividades diversas das do cargo de origem, sem a nomeação para cargo em comissão, o risco de configuração de desvio de função é alto, podendo gerar passivos trabalhistas/estatutários e responsabilização do gestor (Súmula 378 do STJ).
• Controle de Reembolsos: Quando a cessão for "com ônus para o cessionário", o órgão cedente deve instituir rotinas eficientes de cobrança do reembolso da remuneração e dos encargos patronais (INSS, RPPS). A inadimplência pode levar à revogação da cessão e à instauração de Tomada de Contas Especial (TCE).
• Avaliação de Desempenho e Progressão Funcional: O servidor cedido ou requisitado mantém seus vínculos com o órgão de origem, incluindo o direito à progressão e promoção. É essencial garantir que o órgão cessionário/requisitante realize as avaliações de desempenho e as encaminhe tempestivamente ao órgão de origem.
• Cessão para Organizações Sociais (OS) e OSCIPs: As regras para cessão a entidades do terceiro setor são mais restritivas e exigem previsão legal expressa e a celebração de convênio ou termo de parceria, com regras claras sobre o ônus e o ressarcimento.
• Teto Remuneratório: A soma da remuneração do cargo efetivo com a retribuição do cargo em comissão ou função de confiança (ou eventuais gratificações no órgão cessionário) não pode ultrapassar o teto constitucional (art. 37, XI, da CF/88).

Conclusão

A gestão eficiente da movimentação de pessoal, por meio de cessões e requisições, exige conhecimento profundo da legislação, rigor na formalização dos atos e acompanhamento contínuo. Compreender as diferenças entre os institutos, observar a jurisprudência atualizada e implementar controles internos robustos são passos essenciais para garantir a legalidade, a transparência e a otimização dos recursos humanos na Administração Pública, mitigando riscos de responsabilização para os gestores e assegurando os direitos dos servidores.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.