Compliance: Consórcios Públicos

O cenário da administração pública brasileira exige, cada vez mais, a implementação de mecanismos que garantam a transparência, a ética e a eficiência na gestão dos recursos. Nesse contexto, o compliance surge como ferramenta fundamental, não apenas como uma obrigação legal, mas como um pilar para a boa governança. A complexidade aumenta quando analisamos os consórcios públicos, arranjos institucionais que, por sua natureza, envolvem múltiplos entes federativos e exigem uma atenção redobrada à conformidade normativa.

A Natureza Jurídica dos Consórcios Públicos e o Compliance

A Lei nº 11.107/2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos, estabelece a base legal para a criação e o funcionamento dessas entidades. Os consórcios podem assumir a forma de associação pública (com personalidade jurídica de direito público) ou pessoa jurídica de direito privado. Independentemente da natureza, a submissão aos princípios constitucionais da administração pública (art. 37 da CF/88) é inquestionável.

A necessidade de compliance em consórcios públicos decorre, primeiramente, da própria Lei nº 11.107/2005. O art. 9º, inciso II, por exemplo, exige que o contrato de consórcio estabeleça as normas de convocação e funcionamento da assembleia geral, enquanto o inciso III determina a necessidade de regras sobre a eleição e as atribuições do representante legal. A clareza e o rigor na definição dessas regras são, em si, medidas de compliance.

Desafios Inerentes à Estrutura Consorcial

A estrutura multifacetada dos consórcios apresenta desafios peculiares para a implementação de programas de integridade. A diversidade de interesses políticos, a variação na capacidade técnica e financeira dos entes consorciados e a necessidade de harmonização de diferentes realidades administrativas exigem um compliance robusto e adaptável. A falta de uma cultura de compliance unificada entre os entes participantes pode gerar conflitos e vulnerabilidades.

Legislação Aplicável e Fundamentação Legal

Além da Lei nº 11.107/2005, a atuação dos consórcios públicos é balizada por um arcabouço legal extenso, que exige a implementação de medidas de compliance para mitigar riscos de irregularidades.

A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021)

A Lei nº 14.133/2021, que revogou a Lei nº 8.666/1993, trouxe inovações significativas no tocante ao compliance nas contratações públicas, com impacto direto nos consórcios. O art. 169 da nova lei estabelece as linhas de defesa para o controle das contratações, exigindo a implementação de práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo.

A adoção de programas de integridade, prevista na Lei nº 14.133/2021 (art. 25, § 4º e art. 60), torna-se um diferencial competitivo e um mecanismo de proteção para os consórcios. A estruturação de um canal de denúncias, a elaboração de códigos de ética e conduta e a realização de treinamentos periódicos são elementos essenciais para o cumprimento das exigências legais.

A Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013)

A Lei nº 12.846/2013, que dispõe sobre a responsabilização objetiva administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, aplica-se integralmente aos consórcios públicos. O art. 7º, inciso VIII, prevê a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta como fatores atenuantes na aplicação das sanções.

A implementação de um programa de compliance efetivo é a principal forma de mitigar os riscos de responsabilização da pessoa jurídica (o consórcio) e de seus dirigentes, protegendo o patrimônio público e a imagem institucional.

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, alterada pela Lei nº 14.230/2021)

A Lei de Improbidade Administrativa, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, reforçou a necessidade de comprovação do dolo específico para a configuração do ato de improbidade. Nesse cenário, o compliance atua como ferramenta preventiva, demonstrando a boa-fé e a adoção de medidas diligentes por parte dos gestores do consórcio, dificultando a imputação de condutas ímprobas.

Normativas dos Tribunais de Contas

Os Tribunais de Contas têm exercido um papel fundamental na indução de práticas de governança e compliance na administração pública. O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio de acórdãos e manuais, tem orientado os órgãos e entidades públicas na estruturação de programas de integridade e na gestão de riscos. A jurisprudência do TCU (ex: Acórdão nº 2622/2015-Plenário) destaca a importância do controle interno e da governança para a boa gestão dos recursos públicos.

Os Tribunais de Contas dos Estados e Municípios também editam normativas específicas sobre a prestação de contas e a gestão dos consórcios públicos, exigindo a adoção de mecanismos de controle e transparência. A observância dessas normativas é crucial para o compliance consorcial.

Estruturação de um Programa de Compliance em Consórcios Públicos

A implementação de um programa de compliance em um consórcio público deve ser um processo estruturado e contínuo, adaptado à realidade e à complexidade da entidade.

Avaliação de Riscos (Risk Assessment)

O primeiro passo é a identificação e a avaliação dos riscos aos quais o consórcio está exposto. Essa análise deve abranger as diferentes áreas de atuação do consórcio, como contratações, gestão financeira, recursos humanos e relacionamento com os entes consorciados. A matriz de riscos deve ser periodicamente atualizada, considerando as mudanças normativas e as novas ameaças.

Código de Ética e Conduta

O código de ética e conduta é o documento central do programa de compliance, estabelecendo os princípios e os valores que devem nortear a atuação de todos os colaboradores, dirigentes e entes consorciados. O código deve ser claro, objetivo e de fácil compreensão, abordando temas como conflito de interesses, recebimento de brindes e presentes, sigilo de informações e relacionamento com fornecedores.

Canal de Denúncias e Investigação Interna

A estruturação de um canal de denúncias seguro, confidencial e independente é essencial para a detecção de irregularidades. O canal deve permitir o recebimento de relatos de forma anônima e garantir a proteção do denunciante contra retaliações. As denúncias recebidas devem ser investigadas de forma célere e imparcial, com a aplicação das medidas disciplinares cabíveis em caso de comprovação de irregularidades.

Comunicação e Treinamento

A eficácia do programa de compliance depende da conscientização e do engajamento de todos os envolvidos. A realização de treinamentos periódicos, campanhas de comunicação e a divulgação de materiais informativos são ações fundamentais para disseminar a cultura de integridade e orientar os colaboradores sobre as normas e os procedimentos internos.

Monitoramento e Auditoria

O programa de compliance deve ser continuamente monitorado e avaliado, com a realização de auditorias internas para verificar a efetividade das medidas implementadas e identificar oportunidades de melhoria. Os resultados das auditorias devem ser reportados à alta gestão do consórcio, subsidiando a tomada de decisões e o aprimoramento do programa.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que atuam em consórcios públicos (defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores), a adoção de práticas de compliance deve ser uma preocupação constante:

• Defensores e Procuradores: Devem atuar na elaboração e na revisão de contratos, editais e normativas internas, garantindo a conformidade com a legislação e a mitigação de riscos jurídicos. A atuação preventiva, por meio de pareceres e orientações, é fundamental para evitar litígios e responsabilizações.
• Promotores e Juízes: Ao atuar em processos envolvendo consórcios públicos, devem analisar a existência e a efetividade dos programas de compliance como elementos para a valoração da conduta dos gestores e a aplicação de sanções. A análise detida das medidas de integridade adotadas pelo consórcio pode influenciar o desfecho do processo.
• Auditores: Têm o papel de avaliar a adequação e a eficácia dos controles internos e dos programas de compliance implementados pelos consórcios, identificando fragilidades e propondo melhorias. A atuação dos auditores contribui para o aprimoramento da governança e a prevenção de irregularidades.

Conclusão

O compliance em consórcios públicos não é uma opção, mas uma necessidade imperativa para garantir a probidade, a transparência e a eficiência na gestão dos recursos públicos. A complexidade da estrutura consorcial e o rigor da legislação aplicável (Lei nº 11.107/2005, Lei nº 14.133/2021, Lei nº 12.846/2013) exigem a adoção de programas de integridade robustos e adaptáveis. A estruturação de um programa de compliance efetivo, com a avaliação de riscos, a elaboração de códigos de ética, a criação de canais de denúncias e a realização de treinamentos, é fundamental para mitigar riscos, proteger a imagem institucional e garantir o cumprimento da missão pública dos consórcios. A atuação diligente e engajada dos profissionais do setor público é essencial para o sucesso dessas iniciativas.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.