Compliance: Controle Interno

A implementação de programas de compliance no setor público, outrora vista como uma importação de práticas do setor privado, consolidou-se como um imperativo legal e ético. O controle interno, nesse contexto, assume o papel de espinha dorsal da integridade governamental. Para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, a compreensão profunda dos mecanismos de compliance e controle interno é fundamental não apenas para a avaliação da legalidade das condutas administrativas, mas também para a promoção de uma gestão pública transparente e eficiente. Este artigo explora a intrincada relação entre compliance e controle interno no Direito Administrativo, analisando a fundamentação legal, a jurisprudência e as melhores práticas aplicáveis até 2026.

O Controle Interno na Administração Pública: Fundamentos e Evolução

O controle interno, historicamente, focava na verificação da conformidade financeira e orçamentária. Contudo, a evolução do conceito de accountability e a crescente demanda por probidade administrativa impulsionaram uma mudança de paradigma. O controle interno moderno atua de forma preventiva, detectiva e corretiva, buscando assegurar que os objetivos da organização sejam alcançados de forma ética e legal.

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 70, consagra o sistema de controle interno como mecanismo essencial para a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta. O artigo 74, por sua vez, detalha as finalidades do sistema de controle interno, incluindo a avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual e a comprovação da legalidade e avaliação dos resultados.

Compliance no Setor Público: Uma Necessidade Estrutural

O compliance, no contexto do setor público, transcende a mera obediência às leis. Ele engloba a adoção de um conjunto de políticas, procedimentos e práticas que visam prevenir, detectar e remediar irregularidades, fraudes, corrupção e desvios de conduta. A Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), embora focada na responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos contra a administração pública, impulsionou a adoção de programas de integridade (compliance) tanto no setor privado quanto no público.

A Lei das Estatais (Lei nº 13.303/2016) representou um marco na institucionalização do compliance no setor público, exigindo a implementação de regras de governança, transparência e controle interno em empresas públicas e sociedades de economia mista. A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) reforçou essa tendência, estabelecendo que a implementação de programas de integridade pelo licitante vencedor é critério de desempate e condição para a celebração de contratos de grande vulto.

A Sinergia entre Controle Interno e Compliance

O controle interno e o compliance são frequentemente vistos como funções distintas, mas na prática, operam em simbiose. O controle interno fornece a estrutura e os processos necessários para monitorar e avaliar a eficácia do programa de compliance. O compliance, por sua vez, define os padrões de conduta e as políticas que o controle interno deve fiscalizar.

Para os profissionais que atuam no controle da administração pública, essa sinergia é fundamental. Auditores, por exemplo, utilizam os relatórios e as métricas do programa de compliance para avaliar o risco de irregularidades. Procuradores e promotores, em suas investigações, analisam se os mecanismos de controle interno e compliance foram suficientes para prevenir ou detectar o ilícito.

As Três Linhas de Defesa

O modelo das Três Linhas de Defesa, amplamente adotado no setor público, ilustra a relação entre controle interno, compliance e auditoria interna:

1. Primeira Linha (Gestão Operacional): Os gestores são os principais responsáveis por identificar, avaliar e mitigar os riscos em suas áreas de atuação, implementando os controles internos necessários.
2. Segunda Linha (Funções de Monitoramento e Compliance): As áreas de compliance, gestão de riscos e controle interno atuam de forma independente da gestão operacional, monitorando e avaliando a eficácia dos controles e a conformidade com as normas.
3. Terceira Linha (Auditoria Interna): A auditoria interna atua de forma independente e objetiva, avaliando a eficácia da governança, do gerenciamento de riscos e dos controles internos, incluindo a primeira e a segunda linhas de defesa.

Jurisprudência e Normativas Relevantes

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) e do Supremo Tribunal Federal (STF) tem se consolidado no sentido de exigir a implementação de mecanismos efetivos de controle interno e compliance na administração pública. O TCU, por exemplo, tem proferido diversos acórdãos ressaltando a importância da gestão de riscos e da estruturação adequada das unidades de controle interno.

O Acórdão nº 2.622/2015-Plenário do TCU, que aprovou o Referencial de Avaliação de Governança no Centro de Governo, destaca a necessidade de fortalecer a função de controle interno e a cultura de compliance. O Supremo Tribunal Federal, em decisões recentes sobre improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021), tem considerado a existência e a efetividade de programas de compliance como fator atenuante na aplicação de sanções, evidenciando a importância preventiva e repressiva desses mecanismos.

Além das decisões judiciais, normativas como a Instrução Normativa Conjunta MP/CGU nº 01/2016, que dispõe sobre controles internos, gestão de riscos e governança no âmbito do Poder Executivo federal, e o Decreto nº 9.203/2017, que estabelece a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, fornecem o arcabouço normativo para a implementação de práticas de compliance e controle interno.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais do setor público, a atuação na área de compliance e controle interno exige uma abordagem multidisciplinar e proativa.

Para Auditores e Controladores Internos:

• Abordagem Baseada em Riscos: Priorizar as auditorias e as avaliações de controle interno nas áreas com maior probabilidade e impacto de irregularidades.
• Avaliação da Cultura Organizacional: Analisar se a cultura da organização promove a ética e a integridade, ou se tolera desvios de conduta.
• Monitoramento Contínuo: Utilizar ferramentas de análise de dados para monitorar continuamente as transações e identificar anomalias.

Para Procuradores, Promotores e Defensores:

• Análise da Efetividade do Compliance: Em investigações de improbidade ou corrupção, avaliar se o programa de compliance era "de fachada" ou se existiam mecanismos reais de prevenção e detecção.
• Utilização de Acordos de Leniência e TACs: Utilizar esses instrumentos não apenas para punir, mas também para exigir a implementação ou o aprimoramento de programas de compliance e controle interno.
• Defesa do Gestor Público: Em casos de responsabilização, demonstrar que o gestor agiu com diligência e implementou os controles internos adequados, mesmo que tenha ocorrido uma falha.

Para Juízes:

• Valoração da Prova: Considerar a existência e a efetividade dos mecanismos de controle interno e compliance na avaliação da culpabilidade e na dosimetria da pena.
• Decisões Estruturais: Em ações civis públicas, proferir decisões que determinem a reestruturação dos sistemas de controle interno e a implementação de programas de integridade.

Desafios e Perspectivas para 2026

A evolução do compliance e do controle interno no setor público enfrenta desafios significativos, como a limitação de recursos financeiros e humanos, a resistência à mudança cultural e a complexidade da legislação. No entanto, as perspectivas para 2026 apontam para uma maior integração entre compliance, gestão de riscos e controle interno, impulsionada pela digitalização e pelo uso de inteligência artificial.

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) continuará a exercer um papel fundamental na disseminação da cultura de compliance, exigindo que as empresas que contratam com o poder público adotem padrões de integridade cada vez mais rigorosos. A expectativa é que, até 2026, a avaliação da efetividade dos programas de compliance torne-se uma prática rotineira nos tribunais de contas e no sistema de justiça.

Conclusão

A integração entre compliance e controle interno não é apenas uma exigência legal, mas um pilar essencial para a construção de uma administração pública proba, eficiente e transparente. Para os profissionais do setor público, o domínio desses conceitos e de suas aplicações práticas é indispensável para o exercício de suas funções. A evolução normativa e jurisprudencial demonstra que o Estado brasileiro caminha, de forma inexorável, para um modelo de governança baseado na prevenção, na gestão de riscos e na integridade, exigindo de todos os atores envolvidos um compromisso contínuo com a ética e a legalidade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.