Consultoria em PPP: Análise Completa

As Parcerias Público-Privadas (PPPs) consolidaram-se como instrumentos cruciais para a viabilização de infraestrutura e serviços públicos no Brasil. Diante da complexidade inerente a esses arranjos, que envolvem investimentos de longo prazo, alocação intrincada de riscos e modelagens financeiras sofisticadas, a contratação de consultorias especializadas tem se tornado uma prática quase indispensável. Este artigo oferece uma análise completa sobre a consultoria em PPP, abordando seus aspectos legais, práticos e estratégicos, com foco nas necessidades e responsabilidades dos profissionais do setor público, notadamente nas procuradorias.

O Papel da Consultoria no Ciclo de Vida da PPP

A estruturação de uma PPP demanda expertise multidisciplinar que, muitas vezes, não está disponível nos quadros da Administração Pública. A consultoria atua em diversas fases, desde a concepção até a gestão do contrato, suprindo lacunas técnicas e garantindo a robustez do projeto.

Fase de Estruturação (Modelagem)

É nesta fase que a consultoria desempenha seu papel mais crítico. A estruturação de uma PPP exige a elaboração de estudos de viabilidade técnica, econômico-financeira e jurídica (EVTEAs):

1. Modelagem Técnica: Definição do escopo do projeto, especificações técnicas, indicadores de desempenho (KPIs) e estimativa de custos de capital (CAPEX) e operacionais (OPEX).
2. Modelagem Econômico-Financeira: Construção do fluxo de caixa do projeto, definição da taxa de retorno atrativa, estruturação de garantias, análise de sensibilidade e definição do valor da contraprestação pública ou da outorga.
3. Modelagem Jurídica: Elaboração das minutas do edital e do contrato de concessão patrocinada ou administrativa, alocação de riscos (matriz de riscos), definição das regras de reequilíbrio econômico-financeiro e mecanismos de resolução de controvérsias.

A consultoria deve garantir que os estudos sejam aderentes à legislação, em especial à Lei nº 11.079/2004 (Lei das PPPs) e à Lei nº 8.987/1995 (Lei de Concessões), além de observar as diretrizes dos órgãos de controle.

Fase de Licitação

Durante a licitação, a consultoria auxilia na análise das propostas, no esclarecimento de dúvidas dos licitantes, na condução de audiências públicas e no suporte à comissão de licitação. A expertise jurídica e técnica da consultoria é fundamental para garantir a lisura e a competitividade do certame.

Fase de Gestão Contratual

Embora menos comum, a consultoria pode ser contratada para apoiar o parceiro público na gestão do contrato de PPP, auxiliando no monitoramento do desempenho do parceiro privado, na análise de pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro e na mediação de conflitos.

Fundamentação Legal e Jurisprudencial

A contratação de consultoria para PPPs encontra amparo legal na Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), que prevê a contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual.

O Estudo Técnico Preliminar (ETP)

O ETP, previsto no art. 18 da Lei nº 14.133/2021, é essencial para justificar a necessidade de contratação da consultoria. O ETP deve demonstrar a complexidade do projeto, a insuficiência de recursos internos da Administração e os benefícios esperados com a contratação da consultoria.

A Contratação Direta (Inexigibilidade)

A contratação de consultoria para PPPs pode, em casos específicos, ser realizada por inexigibilidade de licitação, nos termos do art. 74, III, da Lei nº 14.133/2021. Para tanto, é necessário comprovar a notória especialização do contratado e a natureza singular do serviço.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem sido rigorosa na análise da inexigibilidade para contratação de consultoria. O Acórdão nº 2.816/2014-Plenário estabelece que a singularidade do serviço deve ser comprovada de forma inequívoca, não bastando a mera alegação de complexidade. A notória especialização do contratado também deve ser demonstrada por meio de atestados de capacidade técnica e outros documentos idôneos.

O PMI (Procedimento de Manifestação de Interesse)

O PMI, regulamentado pelo Decreto nº 8.428/2015, é um instrumento que permite à Administração Pública obter estudos de viabilidade de agentes privados, sem custo inicial para o erário. Os estudos aprovados podem ser utilizados na estruturação da PPP, e os custos de sua elaboração são ressarcidos pelo vencedor da licitação.

Embora o PMI possa reduzir a necessidade de contratação direta de consultoria, a Administração Pública ainda precisa de apoio técnico para analisar e validar os estudos apresentados no âmbito do PMI.

Orientações Práticas para Procuradorias

A atuação das procuradorias é fundamental para garantir a segurança jurídica na contratação e na atuação da consultoria em PPPs.

Análise do Termo de Referência (TR)

O TR é o documento que define o escopo, as condições e as obrigações da consultoria. A procuradoria deve analisar o TR com rigor, verificando se:

• O escopo está claramente definido e alinhado com as necessidades do projeto.
• Os produtos a serem entregues pela consultoria estão descritos de forma objetiva e mensurável.
• Os prazos e as condições de pagamento estão adequados.
• As sanções por descumprimento contratual estão previstas de forma clara e proporcional.

Acompanhamento da Execução Contratual

A procuradoria deve acompanhar a execução do contrato de consultoria, garantindo que os produtos entregues atendam aos requisitos de qualidade e aos prazos estabelecidos no TR. É recomendável a criação de um comitê gestor do projeto, com a participação de representantes da procuradoria, para monitorar o andamento dos trabalhos da consultoria.

Revisão dos Produtos da Consultoria

A procuradoria deve revisar criticamente os produtos entregues pela consultoria, em especial as minutas do edital e do contrato de PPP, a matriz de riscos e os estudos de viabilidade jurídica. A revisão deve garantir que os documentos estejam aderentes à legislação, à jurisprudência e às diretrizes dos órgãos de controle.

Atenção à Lei nº 14.133/2021

A Nova Lei de Licitações introduziu inovações importantes que impactam a contratação de consultoria, como o diálogo competitivo e a possibilidade de contratação integrada ou semi-integrada. A procuradoria deve estar atenta a essas novidades e avaliar a sua aplicabilidade no contexto das PPPs.

Conclusão

A contratação de consultoria é um passo estratégico para o sucesso de uma PPP. No entanto, essa contratação deve ser realizada com rigor e transparência, observando os preceitos legais e as orientações dos órgãos de controle. A atuação das procuradorias é essencial para garantir a segurança jurídica em todas as fases do processo, desde a elaboração do TR até a revisão final dos produtos entregues pela consultoria. A expertise técnica e jurídica aliada à visão estratégica das procuradorias são fundamentais para que as PPPs cumpram o seu papel de impulsionar o desenvolvimento da infraestrutura e a melhoria dos serviços públicos no Brasil.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.