Controle de Legalidade: na Prática Forense

O controle de legalidade é a pedra de toque do Estado Democrático de Direito, e na esfera da Administração Pública, manifesta-se como um pilar de sustentação da probidade e da eficiência. Para o profissional do setor público, seja ele membro da Advocacia Pública, do Ministério Público, da Magistratura ou da Defensoria Pública, a compreensão aprofundada dos mecanismos de controle de legalidade, tanto internos quanto externos, é fundamental para o exercício de suas funções.

A atuação prática nesse campo exige não apenas o conhecimento dogmático das normas, mas a habilidade de aplicá-las em cenários complexos, muitas vezes marcados por pressões políticas, restrições orçamentárias e lacunas legislativas. Este artigo propõe uma incursão detalhada no controle de legalidade na prática forense, abordando seus contornos, instrumentos e desafios, com enfoque nas demandas e peculiaridades da atuação das Procuradorias.

O Fundamento Constitucional e Legal

A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 37, caput, a legalidade como um dos princípios cardeais da Administração Pública, ao lado da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Essa diretriz impõe que toda a atuação estatal esteja adstrita aos limites traçados pela lei, rechaçando qualquer margem para a arbitrariedade.

No âmbito infraconstitucional, o controle de legalidade encontra respaldo em diversos diplomas legais, destacando-se a Lei de Ação Popular (Lei nº 4.717/1965), a Lei de Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985), a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021) e a Lei do Mandado de Segurança (Lei nº 12.016/2009).

É imperioso ressaltar, ainda, o papel do controle interno, disciplinado no artigo 74 da Constituição Federal, e do controle externo, a cargo do Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 71, CF/88).

Modalidades de Controle de Legalidade

A doutrina administrativista classifica o controle de legalidade em diversas modalidades, segundo o momento, a natureza do órgão controlador e o objeto do controle.

1. Controle Prévio, Concomitante e A Posteriori

O controle prévio (ou a priori) atua na fase de formação do ato administrativo, buscando evitar a consumação de ilegalidades. É o caso, por exemplo, da análise de minutas de editais de licitação e contratos administrativos pelas Procuradorias, exigência do art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, e mantida no art. 53, § 4º, da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos).

O controle concomitante acompanha a execução do ato ou contrato, verificando sua conformidade com a lei e com o interesse público. Um exemplo é a atuação da controladoria interna durante a execução de um contrato de obra pública.

O controle a posteriori (ou subsequente) ocorre após a edição do ato ou a execução do contrato, visando à correção de eventuais vícios e à responsabilização dos agentes infratores. A atuação do Tribunal de Contas no julgamento de contas (art. 71, II, CF/88) e a propositura de ação civil pública pelo Ministério Público são exemplos clássicos.

2. Controle Interno e Externo

O controle interno é exercido pela própria Administração Pública sobre seus próprios atos, com base no poder de autotutela. A Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal (STF) consagra esse princípio: "A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial".

O controle externo é exercido por um Poder sobre o outro, ou por um órgão independente sobre a Administração. O controle judicial (art. 5º, XXXV, CF/88), o controle legislativo (art. 49, X, CF/88) e o controle do Tribunal de Contas (art. 71, CF/88) são exemplos de controle externo.

A Prática Forense nas Procuradorias

Para os Procuradores, o controle de legalidade permeia toda a sua atuação, desde a fase consultiva até a contenciosa.

A Atuação Consultiva: O Controle Prévio e a Prevenção de Litígios

Na fase consultiva, a Procuradoria atua como órgão de controle interno, emitindo pareceres jurídicos sobre a legalidade de atos normativos, editais de licitação, contratos administrativos, convênios, entre outros. O parecer jurídico, embora não seja vinculante na maioria dos casos, possui um peso significativo, e a atuação contrária ao parecer, sem fundamentação adequada, pode ensejar a responsabilização do gestor público.

A Lei nº 14.133/2021 reforçou a importância do controle prévio, estabelecendo, em seu art. 53, a obrigatoriedade de manifestação jurídica prévia nas licitações e contratações diretas, além de prever a criação de súmulas administrativas e a padronização de minutas de editais e contratos. Essa padronização, aliada à informatização dos processos, agiliza a análise jurídica e reduz a margem para erros e inconsistências.

Orientação Prática: Na elaboração de pareceres, o Procurador deve buscar uma linguagem clara e objetiva, evitando o uso excessivo de jargão jurídico, para que o gestor público possa compreender as razões da manifestação e tomar decisões embasadas. Além disso, é fundamental indicar as alternativas legais viáveis para a consecução do interesse público, demonstrando que o controle de legalidade não é um obstáculo à gestão, mas um instrumento para garantir a segurança jurídica e a eficiência administrativa.

A Atuação Contenciosa: A Defesa da Legalidade e do Interesse Público

Na fase contenciosa, a Procuradoria atua na defesa da Administração Pública em juízo, contestando ações que questionam a legalidade de seus atos (como mandados de segurança e ações populares) e ajuizando ações para anular atos ilegais ou buscar o ressarcimento de danos ao erário (como ações de improbidade administrativa e ações civis públicas).

Nesse contexto, o Procurador deve estar atento à jurisprudência dos tribunais superiores (STF e STJ) e às súmulas vinculantes, que orientam a interpretação das normas e garantem a uniformidade das decisões judiciais.

Orientação Prática: A utilização de precedentes judiciais e a demonstração da compatibilidade do ato administrativo com a jurisprudência dominante são estratégias fundamentais para o sucesso na defesa da legalidade em juízo. Além disso, a articulação com outros órgãos de controle, como o Ministério Público e os Tribunais de Contas, pode fortalecer a atuação contenciosa da Procuradoria e aumentar as chances de êxito na defesa do interesse público.

A Intersecção entre Controle de Legalidade e Improbidade Administrativa

A Lei nº 14.230/2021 promoveu alterações substanciais na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), impactando diretamente o controle de legalidade. A exigência do dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, a restrição das condutas tipificadas como ofensa aos princípios da Administração Pública (art. 11) e a previsão de prazos prescricionais mais exíguos (art. 23) exigem um maior rigor probatório e uma atuação mais célere por parte dos órgãos de controle.

Essa mudança de paradigma impõe aos Procuradores o desafio de demonstrar não apenas a ilegalidade do ato, mas também a vontade livre e consciente do agente de alcançar o resultado ilícito.

Orientação Prática: A investigação de atos de improbidade administrativa deve ser conduzida com cautela e rigor probatório, buscando reunir elementos que demonstrem o dolo específico do agente. A utilização de ferramentas de inteligência investigativa e a cooperação com outros órgãos de controle podem ser fundamentais para o sucesso na apuração e na responsabilização dos infratores.

O Controle de Legalidade e as Novas Tecnologias

A inserção de novas tecnologias na Administração Pública, como inteligência artificial (IA) e blockchain, apresenta novos desafios e oportunidades para o controle de legalidade. A utilização de algoritmos para a tomada de decisões administrativas, por exemplo, exige a verificação de sua compatibilidade com os princípios constitucionais, como a impessoalidade e a motivação, bem como a garantia da transparência e da auditabilidade dos sistemas.

A Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD - Lei nº 13.709/2018) também impõe novos parâmetros para o controle de legalidade, exigindo que o tratamento de dados pessoais pela Administração Pública seja realizado com base em fundamentos legais e com respeito aos direitos dos titulares.

Orientação Prática: A atualização constante sobre as novas tecnologias e seus impactos jurídicos é fundamental para os profissionais do setor público. A elaboração de políticas de governança de dados e a implementação de mecanismos de auditoria de algoritmos são medidas essenciais para garantir a legalidade e a transparência na utilização de novas tecnologias pela Administração Pública.

Conclusão

O controle de legalidade na prática forense exige dos profissionais do setor público um conhecimento aprofundado do ordenamento jurídico, aliado à capacidade de aplicá-lo de forma estratégica e eficiente. A compreensão das diferentes modalidades de controle, a atuação proativa na prevenção de litígios e a defesa intransigente do interesse público em juízo são essenciais para o fortalecimento do Estado Democrático de Direito e a garantia da probidade administrativa. A constante atualização diante das inovações legislativas, jurisprudenciais e tecnológicas é, portanto, um imperativo para o exercício pleno e responsável das funções públicas.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.