Controle de Legalidade: para Advogados

A atuação da Administração Pública deve pautar-se, impreterivelmente, pelos princípios basilares previstos no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 (CF/88), quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O princípio da legalidade, em especial, erige-se como pedra angular do Estado Democrático de Direito, determinando que ao gestor público só é lícito fazer o que a lei autoriza ou determina, em contraposição ao particular, que pode fazer tudo o que a lei não proíbe (art. 5º, II, CF/88).

Neste contexto, o controle de legalidade assume protagonismo indiscutível, figurando como instrumento indispensável para garantir a conformidade dos atos administrativos com o ordenamento jurídico pátrio. Para os advogados públicos — procuradores, defensores e membros de carreiras congêneres —, o domínio teórico e prático deste tema não é apenas uma necessidade técnica, mas um dever funcional inafastável.

A evolução legislativa e jurisprudencial recente impõe desafios adicionais à práxis da advocacia pública, exigindo constante atualização e refinamento na análise da legalidade dos atos estatais. Este artigo visa aprofundar a compreensão sobre o controle de legalidade, abordando suas nuances, fundamentos normativos e implicações práticas para a atuação diária do advogado público no âmbito das procuradorias.

O Controle de Legalidade e o Papel do Advogado Público

O controle de legalidade, em sentido estrito, compreende a verificação da compatibilidade de um ato, contrato ou procedimento administrativo com as normas legais e constitucionais vigentes. Este controle pode ser prévio, concomitante ou a posteriori, e é exercido internamente pela própria Administração (autotutela) ou externamente pelos órgãos de controle (Tribunais de Contas) e pelo Poder Judiciário.

A advocacia pública desempenha um papel crucial, sobretudo no controle prévio de legalidade. A emissão de pareceres jurídicos, manifestações e notas técnicas constitui a principal ferramenta preventiva contra a edição de atos ilegais ou inconstitucionais. O advogado público atua como um filtro técnico, resguardando o erário e prevenindo responsabilidades futuras para o gestor e para o próprio Estado.

A Lei Complementar nº 73/1993 (Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União) e as legislações estaduais e municipais correlatas estabelecem as competências dos órgãos de consultoria jurídica, incumbindo-lhes a análise prévia de minutas de editais de licitação, contratos, convênios, acordos e demais atos administrativos que impliquem compromissos para a Administração.

A Autotutela e a Súmula 473 do STF

O controle interno de legalidade materializa-se, de forma contundente, no exercício do poder-dever de autotutela. A Administração Pública tem o poder (e o dever) de anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, e de revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade.

Este princípio encontra-se cristalizado na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal (STF): "A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial."

Para o advogado público, a aplicação da autotutela exige cautela extrema. A análise deve perquirir não apenas a existência do vício de legalidade, mas também avaliar os impactos da anulação, observando os princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da proteção à confiança legítima.

Fundamentação Normativa Contemporânea

A evolução legislativa tem buscado aprimorar o controle de legalidade, introduzindo novos paradigmas e mecanismos de segurança jurídica. Destacam-se, nesse cenário, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), com as alterações promovidas pela Lei nº 13.655/2018, e a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021).

A LINDB e as Consequências Práticas da Decisão

As alterações na LINDB trouxeram inovações significativas para o controle de legalidade, exigindo que o intérprete e o aplicador do direito considerem as consequências práticas de suas decisões. O artigo 20 da LINDB estabelece que "Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão."

Essa diretriz impõe ao advogado público, na elaboração de seus pareceres, a necessidade de realizar uma análise de impacto regulatório e administrativo. A simples constatação de uma ilegalidade formal não pode, de forma automática, conduzir à anulação do ato, caso os prejuízos ao interesse público superem os benefícios da invalidação. É imprescindível ponderar os efeitos da medida, buscando soluções proporcionais e razoáveis.

A Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações)

A Nova Lei de Licitações reforçou o papel da advocacia pública no controle prévio de legalidade, estabelecendo rotinas e procedimentos mais rigorosos. O artigo 53 da Lei nº 14.133/2021 determina que "Ao final da fase preparatória, o processo licitatório seguirá para o órgão de assessoramento jurídico da Administração, que realizará controle prévio de legalidade mediante análise jurídica da contratação."

A lei exige que o parecer jurídico seja conclusivo, abordando de forma exaustiva os aspectos legais da contratação, desde a adequação do termo de referência até a minuta do contrato. A atuação diligente do advogado público nesta fase é fundamental para evitar nulidades e garantir a lisura do certame.

Jurisprudência e Orientações Práticas

A jurisprudência dos Tribunais Superiores (STF e STJ) e do Tribunal de Contas da União (TCU) oferece balizas importantes para o exercício do controle de legalidade. A análise de casos concretos revela a complexidade da matéria e a necessidade de uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico.

Controle Judicial de Políticas Públicas

O controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário tem se estendido, cada vez mais, à análise de políticas públicas, gerando debates sobre os limites da intervenção judicial. O STF, em diversas decisões, tem reconhecido a possibilidade de controle judicial quando há omissão inconstitucional ou violação flagrante de direitos fundamentais, desde que respeitados os parâmetros da razoabilidade e da reserva do possível.

Para o advogado público, a defesa da Administração Pública nesses casos exige a demonstração clara e objetiva dos critérios técnicos e orçamentários que embasaram a decisão do gestor, evidenciando a ausência de ilegalidade ou abuso de poder.

Orientações Práticas para a Emissão de Pareceres

A elaboração de pareceres jurídicos no âmbito do controle de legalidade deve observar alguns princípios fundamentais:

1. Fundamentação Exaustiva: O parecer deve ser claro, objetivo e devidamente fundamentado, indicando os dispositivos legais, constitucionais e normativos aplicáveis ao caso, bem como a jurisprudência pertinente.
2. Análise Conclusiva: O parecerista deve emitir uma conclusão precisa sobre a legalidade ou ilegalidade do ato, evitando posições ambíguas ou evasivas.
3. Proposição de Alternativas: Quando constatar uma ilegalidade sanável, o advogado público deve propor alternativas jurídicas viáveis para corrigir o vício e viabilizar a consecução do interesse público.
4. Atenção às Consequências Práticas: Conforme determina a LINDB, a análise deve considerar os impactos da decisão, ponderando os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima.
5. Independência Funcional: O advogado público deve atuar com total independência técnica, livre de pressões políticas ou ingerências indevidas, pautando sua atuação exclusivamente na defesa da ordem jurídica e do interesse público.

Conclusão

O controle de legalidade é instrumento vital para a preservação da integridade e da eficiência da Administração Pública. Para os advogados públicos que atuam nas procuradorias, o domínio dessa matéria transcende a mera exigência técnica, configurando-se como um dever ético e funcional de inestimável valor. A evolução legislativa, especialmente com as inovações da LINDB e da Nova Lei de Licitações, exige dos profissionais do setor público uma atuação cada vez mais proativa, analítica e voltada para a busca de soluções jurídicas que compatibilizem a legalidade estrita com a concretização do interesse público e a segurança jurídica. O aprimoramento contínuo e a observância rigorosa das normas e da jurisprudência são, portanto, requisitos indispensáveis para o exercício de excelência da advocacia pública.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.