Controle: TC e Governança Pública

O controle no setor público brasileiro passou por uma profunda transformação ao longo das últimas décadas, evoluindo de uma abordagem estritamente focada na legalidade e no cumprimento de regras para um modelo mais abrangente que incorpora princípios de governança pública. Essa mudança de paradigma, impulsionada pela necessidade de maior eficiência, eficácia e transparência na gestão dos recursos públicos, tem nos Tribunais de Contas (TCs) um de seus principais atores.

Neste artigo, exploraremos a interseção entre o controle exercido pelos TCs e a governança pública, analisando como essa relação se materializa na prática, os desafios enfrentados e as perspectivas para o futuro, com especial atenção às normativas e jurisprudência mais recentes.

A Evolução do Controle: Da Legalidade à Governança

Historicamente, o controle da administração pública no Brasil esteve fortemente ancorado na verificação da conformidade legal dos atos administrativos. O foco principal era garantir que os recursos fossem gastos de acordo com as leis e regulamentos vigentes, sem necessariamente avaliar os resultados alcançados ou a eficiência da gestão.

No entanto, a complexidade crescente dos desafios públicos, combinada com a demanda da sociedade por melhores serviços e maior transparência, evidenciou as limitações desse modelo tradicional. A mera conformidade legal não é suficiente para garantir que as políticas públicas sejam efetivas, que os recursos sejam alocados de forma otimizada ou que a gestão seja capaz de responder às necessidades da população.

É nesse contexto que emerge o conceito de governança pública, definido pelo Tribunal de Contas da União (TCU) como "o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade" (Referencial Básico de Governança do TCU). A governança transcende a gestão, englobando as estruturas e os processos que determinam como as decisões são tomadas, como os recursos são alocados e como os resultados são alcançados.

O Papel dos Tribunais de Contas na Governança Pública

A Constituição Federal de 1988 (CF/88) conferiu aos Tribunais de Contas um papel fundamental na fiscalização e no controle da administração pública. O artigo 70 estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O artigo 71, por sua vez, detalha as competências do TCU, que servem de modelo para os Tribunais de Contas Estaduais e Municipais. Entre essas competências, destaca-se a de "apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República", "julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos", "realizar inspeções e auditorias" e "assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei".

Auditoria Operacional: A Ferramenta da Governança

A mudança de paradigma do controle legalista para o controle de resultados se reflete na crescente importância da auditoria operacional. Enquanto a auditoria de conformidade (ou regularidade) foca na verificação do cumprimento das leis e regulamentos, a auditoria operacional busca avaliar o desempenho da gestão pública sob os aspectos de economicidade, eficiência e eficácia.

A Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU) prevê a realização de auditorias operacionais em seu artigo 41, inciso I, alínea "b". Essa ferramenta permite aos TCs ir além da análise contábil e financeira, avaliando o impacto das políticas públicas, a qualidade dos serviços prestados e a capacidade da gestão de alcançar os resultados esperados.

A jurisprudência do TCU tem consolidado o entendimento de que a auditoria operacional é um instrumento fundamental para o controle da governança pública. O Acórdão 1.171/2014-Plenário, por exemplo, estabeleceu diretrizes para a realização de auditorias operacionais no TCU, destacando a necessidade de avaliar não apenas a conformidade legal, mas também a economicidade, a eficiência e a eficácia da gestão pública.

Desafios e Perspectivas para a Governança no Setor Público

Apesar dos avanços alcançados, a implementação da governança no setor público brasileiro ainda enfrenta desafios significativos. A cultura organizacional, a falta de capacitação dos gestores, a complexidade das normas e a falta de recursos são alguns dos obstáculos que dificultam a adoção de práticas de governança.

No entanto, a crescente pressão da sociedade por melhores serviços e maior transparência, aliada ao fortalecimento do controle externo, tem impulsionado a adoção de medidas para aprimorar a governança no setor público.

O Papel da Tecnologia e da Inovação

A tecnologia tem desempenhado um papel cada vez mais importante na promoção da governança no setor público. A utilização de ferramentas de análise de dados, inteligência artificial e automação de processos tem permitido aos TCs aprimorar a capacidade de fiscalização e controle, identificando irregularidades, avaliando o desempenho da gestão e promovendo a transparência.

A Lei nº 14.129/2021 (Lei do Governo Digital) estabelece princípios e diretrizes para a prestação digital de serviços públicos, com o objetivo de aumentar a eficiência da administração pública, facilitar o acesso aos serviços e promover a transparência. A implementação do governo digital é um passo fundamental para o aprimoramento da governança no setor público, pois permite a coleta e a análise de dados em larga escala, facilitando a identificação de problemas e a tomada de decisões baseadas em evidências.

A Importância da Capacitação e da Educação Continuada

A capacitação dos gestores públicos e dos profissionais do controle é essencial para o aprimoramento da governança. A compreensão dos princípios da governança, a utilização de ferramentas de gestão e a capacidade de analisar dados são competências fundamentais para o sucesso da gestão pública e do controle externo.

Os TCs têm investido na capacitação de seus servidores e na oferta de cursos e treinamentos para gestores públicos. A Escola de Administração Fazendária (ESAF) e o Instituto Serzedello Corrêa (ISC), do TCU, são exemplos de instituições que oferecem programas de capacitação em governança e controle.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que atuam no setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores), a compreensão da relação entre o controle dos TCs e a governança pública é fundamental para o desempenho de suas funções:

• Acompanhe a jurisprudência e as normativas dos TCs: As decisões e os normativos dos TCs fornecem orientações valiosas sobre a interpretação das leis e regulamentos e sobre as melhores práticas de gestão e governança.
• Utilize as ferramentas de auditoria operacional: A auditoria operacional é uma ferramenta poderosa para avaliar o desempenho da gestão pública e identificar áreas de melhoria.
• Promova a transparência e a accountability: A transparência e a prestação de contas são princípios fundamentais da governança pública. Incentive a divulgação de informações sobre a gestão pública e a participação da sociedade no controle social.
• Invista na capacitação e na educação continuada: Mantenha-se atualizado sobre os conceitos e as ferramentas de governança e controle.

Conclusão

A evolução do controle no setor público brasileiro, de uma abordagem estritamente legalista para um modelo focado na governança, representa um avanço significativo na busca por maior eficiência, eficácia e transparência na gestão dos recursos públicos. Os Tribunais de Contas desempenham um papel fundamental nesse processo, utilizando ferramentas como a auditoria operacional para avaliar o desempenho da gestão e promover a melhoria contínua das políticas públicas. A consolidação da governança pública no Brasil exige o engajamento de todos os atores envolvidos na gestão e no controle do Estado, bem como a adoção de práticas inovadoras e a capacitação contínua dos profissionais.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.