Dados Abertos: Passo a Passo

A abertura de dados governamentais deixou de ser uma mera recomendação de boas práticas para se consolidar como uma obrigação jurídica e um pilar fundamental do Estado Democrático de Direito. Para profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, a compreensão e a implementação efetiva da política de dados abertos são essenciais para garantir a transparência, fomentar o controle social e impulsionar a inovação na gestão pública. Este artigo apresenta um guia passo a passo para a abertura de dados, fundamentado na legislação e nas normativas mais recentes, com foco nas melhores práticas e nos desafios enfrentados pelos órgãos públicos.

O Marco Legal dos Dados Abertos no Brasil

A Política de Dados Abertos (PDA) no Brasil está alicerçada em um conjunto robusto de normas. A Lei de Acesso à Informação (LAI) - Lei nº 12.527/2011 - estabeleceu as bases, determinando que a publicidade é o preceito geral e o sigilo, a exceção. O art. 8º da LAI impõe aos órgãos e entidades públicas o dever de promover a divulgação de informações de interesse coletivo, independentemente de requerimentos, em formato aberto e estruturado, que permita a leitura por máquina.

Posteriormente, o Decreto nº 8.777/2016 instituiu a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal, consolidando os princípios, objetivos e diretrizes para a abertura de dados. O Decreto estabelece, em seu art. 3º, que a abertura de dados deve observar, entre outros princípios, a acessibilidade, a interoperabilidade e a atualidade.

Mais recentemente, a Lei nº 14.129/2021, a Lei do Governo Digital, reforçou a importância dos dados abertos, instituindo a Estratégia Nacional de Governo Digital e estabelecendo que os dados da administração pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo e de proteção de dados pessoais, são públicos e de livre utilização pela sociedade (art. 29).

É imperativo, contudo, compatibilizar a abertura de dados com a proteção da privacidade. A Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD) - Lei nº 13.709/2018 - impõe limites à publicização de dados pessoais, exigindo a anonimização ou pseudonimização sempre que possível, sob pena de responsabilização do ente público (art. 7º, § 3º e art. 23). A harmonização entre a LAI e a LGPD é um dos maiores desafios jurídicos na implementação da PDA.

Jurisprudência e Normativas Relevantes

O Supremo Tribunal Federal (STF) tem reiteradamente afirmado a primazia do princípio da publicidade. Na ADI 4815, o STF consolidou o entendimento de que a divulgação de informações sobre a remuneração de servidores públicos não viola a intimidade, constituindo medida de transparência e controle social. Essa jurisprudência serve de baliza para a abertura de dados em diversas áreas da administração pública.

O Tribunal de Contas da União (TCU) também tem exercido papel crucial na fiscalização da PDA. O Acórdão nº 2.012/2022-TCU-Plenário, por exemplo, determinou a adoção de medidas para aprimorar a governança de dados e a transparência em portais governamentais, destacando a necessidade de catálogos de dados bem estruturados e atualizados.

Além disso, a Controladoria-Geral da União (CGU) emite frequentemente resoluções e guias orientativos para a implementação de Planos de Dados Abertos (PDA), estabelecendo prazos, metodologias e padrões de qualidade que devem ser rigorosamente seguidos pelos órgãos federais, servindo de modelo para estados e municípios.

Passo a Passo para a Abertura de Dados

A implementação eficaz de uma política de dados abertos exige planejamento e método. O processo pode ser estruturado em cinco etapas fundamentais.

1. Governança e Planejamento Institucional

O primeiro passo é estabelecer a governança da PDA no órgão. Isso implica designar um Encarregado de Dados (DPO) ou uma comissão responsável por conduzir o processo, garantindo a interlocução entre as áreas de TI, jurídica e finalística.

Nesta etapa, elabora-se o Plano de Dados Abertos (PDA), um documento formal que define as estratégias, metas e prazos para a abertura de dados. O PDA deve estar alinhado com o planejamento estratégico do órgão e considerar as demandas da sociedade, captadas por meio de consultas públicas (art. 5º do Decreto nº 8.777/2016).

2. Inventário e Priorização de Bases de Dados

O órgão deve realizar um inventário completo de suas bases de dados, catalogando as informações produzidas e custodiadas. Este levantamento deve incluir metadados essenciais, como descrição, formato, frequência de atualização e o setor responsável.

Com o inventário em mãos, procede-se à priorização. A matriz de priorização deve considerar o interesse público (demandas via e-SIC, por exemplo), a relevância para o controle social, o alinhamento com políticas públicas prioritárias e o esforço técnico necessário para a abertura.

3. Análise Jurídica e Tratamento de Dados

Esta é a etapa mais crítica. Cada base de dados selecionada para abertura deve passar por uma rigorosa análise jurídica para identificar eventuais restrições legais. É necessário verificar se a base contém informações protegidas por sigilo (segurança nacional, segredo de justiça, etc.) ou dados pessoais sujeitos à LGPD.

Se a base contiver dados pessoais, o órgão deve aplicar técnicas de anonimização (processo irreversível) ou pseudonimização (processo reversível), garantindo que a informação disponibilizada não permita a identificação direta ou indireta de indivíduos, conforme o art. 12 da LGPD. O tratamento inadequado pode gerar graves consequências jurídicas para a administração e seus agentes.

4. Preparação Técnica e Publicação

A preparação técnica envolve a transformação dos dados para formatos abertos e estruturados (CSV, JSON, XML, etc.), não proprietários e legíveis por máquina. É fundamental garantir a qualidade dos dados, corrigindo erros, eliminando duplicidades e assegurando a consistência das informações.

A publicação deve ocorrer no portal de dados abertos do órgão e, preferencialmente, ser indexada no Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br). A disponibilização deve ser acompanhada de metadados completos (dicionário de dados), facilitando a compreensão e a utilização das informações por terceiros. A adoção de APIs (Application Programming Interfaces) é altamente recomendada para facilitar a extração automatizada de dados.

5. Monitoramento, Atualização e Engajamento

A abertura de dados não se encerra com a publicação. É necessário estabelecer rotinas para a atualização tempestiva das bases, garantindo a atualidade da informação (art. 3º, V, do Decreto nº 8.777/2016). O PDA deve prever mecanismos de monitoramento para avaliar o cumprimento das metas e identificar pontos de melhoria.

O órgão também deve promover o engajamento da sociedade, estimulando a utilização dos dados por pesquisadores, jornalistas, empresas e cidadãos. A promoção de hackathons, o desenvolvimento de aplicativos com base nos dados abertos e a criação de canais de comunicação para receber feedback são estratégias importantes para maximizar o impacto da PDA.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

• Defensores e Promotores: Usem os dados abertos para embasar ações civis públicas, investigar irregularidades e monitorar a efetividade de políticas públicas. A ausência de dados abertos pode, por si só, fundamentar medidas judiciais para garantir o direito à informação.
• Procuradores: Atuem consultivamente na elaboração dos PDAs e na análise jurídica das bases de dados, assegurando a conformidade com a LAI e a LGPD. A orientação proativa previne litígios e garante a segurança jurídica da abertura.
• Juízes: Ao julgar ações que envolvam o acesso à informação, considerem a presunção de publicidade e a obrigação de transparência ativa, exigindo justificativas robustas e fundamentadas para a negativa de acesso.
• Auditores: Incorporem a análise dos portais de dados abertos nas auditorias de governança e transparência, verificando o cumprimento dos PDAs e a qualidade dos dados disponibilizados. A falta de transparência é um indício de risco em auditorias.

Conclusão

A abertura de dados é um processo contínuo que exige mudança de cultura organizacional e aprimoramento técnico e jurídico constante. Para os profissionais do setor público, dominar as nuances da Política de Dados Abertos não é apenas uma exigência legal, mas uma oportunidade para fortalecer o controle social, otimizar a gestão pública e consolidar os princípios democráticos. O alinhamento rigoroso com a LAI, a LGPD e as diretrizes de governo digital é o caminho seguro para transformar dados governamentais em ativos de valor público, garantindo transparência e fomentando a inovação na administração pública.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.