Entenda: Dados Abertos

O conceito de "Dados Abertos" tem se consolidado como pilar fundamental da Administração Pública moderna, impulsionado pela necessidade de transparência, participação cidadã e inovação no setor público. Mais do que uma simples disponibilização de informações, a abertura de dados exige a adoção de padrões técnicos e jurídicos que garantam a reutilização, a acessibilidade e a interoperabilidade. Para os profissionais do setor público – defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores –, compreender os meandros legais e práticos dos Dados Abertos é essencial para assegurar a conformidade com a legislação vigente e promover a melhoria contínua da gestão pública.

Este artigo abordará a fundamentação legal, a jurisprudência relevante, as normativas aplicáveis e orientações práticas para a implementação de políticas de Dados Abertos, com foco nas exigências legais atualizadas até 2026.

A Fundamentação Legal dos Dados Abertos

A base legal para a abertura de dados no Brasil encontra-se, primordialmente, na Constituição Federal de 1988, que consagra o princípio da publicidade e o direito de acesso à informação (art. 5º, XXXIII, e art. 37, caput). No entanto, a efetivação desse direito foi significativamente impulsionada pela Lei de Acesso à Informação (LAI) – Lei nº 12.527/2011.

A LAI, em seu art. 8º, § 3º, inciso III, estabelece que os órgãos e entidades públicas devem promover a divulgação, em locais de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, em formato aberto, estruturado e legível por máquina.

O Decreto nº 8.777/2016 instituiu a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal, definindo regras e diretrizes para a disponibilização de dados. O art. 2º do Decreto define dados abertos como "dados acessíveis ao público, representados em meio digital, estruturados em formato aberto, processáveis por máquina, referenciados na internet e disponibilizados sob licença aberta que permita sua livre utilização, consumo ou cruzamento, limitando-se a sujeitar-se à indicação de créditos de autoria e de compartilhamento pela mesma licença".

A Lei do Governo Digital – Lei nº 14.129/2021 – aprofundou as exigências, estabelecendo princípios e diretrizes para o aumento da eficiência, transparência e participação social, com destaque para a abertura de dados (art. 2º, inciso IV). O art. 29 da referida lei determina que "os dados e informações de interesse público produzidos ou custodiados pelos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta devem ser disponibilizados em formato aberto, estruturado e legível por máquina, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei".

A proteção de dados pessoais, por sua vez, é regulada pela Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) – Lei nº 13.709/2018. A abertura de dados deve observar os princípios da LGPD, garantindo a anonimização e a proteção da privacidade dos cidadãos (art. 7º, § 3º). A compatibilização entre a LAI e a LGPD é um dos maiores desafios jurídicos e práticos na implementação de políticas de Dados Abertos.

Normativas e Jurisprudência Relevantes

A implementação de políticas de Dados Abertos é orientada por um arcabouço normativo que inclui resoluções, portarias e manuais, elaborados por órgãos de controle e gestão.

O Papel do Tribunal de Contas da União (TCU)

O TCU tem desempenhado papel crucial na fiscalização e orientação da Administração Pública quanto à abertura de dados. O Acórdão nº 1.832/2018-Plenário, por exemplo, determinou à Casa Civil e ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão a adoção de medidas para aprimorar a Política de Dados Abertos, incluindo a definição de metas e indicadores.

Em decisão mais recente, o Acórdão nº 2.456/2022-Plenário, o TCU reforçou a necessidade de alinhamento entre a LAI e a LGPD, orientando os órgãos públicos a adotarem técnicas de anonimização robustas antes da disponibilização de bases de dados que contenham informações pessoais. O Tribunal tem enfatizado que a falta de anonimização adequada pode ensejar responsabilização civil e administrativa.

Normativas do Poder Executivo

No âmbito do Poder Executivo Federal, a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) publicam normativas e guias para orientar a elaboração dos Planos de Dados Abertos (PDAs). A Portaria CGU nº 3.327/2023, por exemplo, estabelece diretrizes para a elaboração e execução dos PDAs, exigindo a realização de consultas públicas e a definição de prioridades na abertura de bases de dados.

O Guia de Dados Abertos, publicado pelo Governo Federal, oferece orientações técnicas sobre formatos de arquivos, metadados e licenças de uso. O uso de padrões como CSV (Comma Separated Values) ou JSON (JavaScript Object Notation), em detrimento de formatos proprietários ou não estruturados (como PDF ou imagens), é essencial para garantir a legibilidade por máquina, conforme exigido pela LAI e pela Lei do Governo Digital.

Orientações Práticas para a Implementação de Dados Abertos

Para os profissionais do setor público, a implementação de uma política de Dados Abertos eficaz exige a observância de etapas fundamentais, que vão além da mera publicação de planilhas.

Elaboração e Execução do Plano de Dados Abertos (PDA)

O PDA é o instrumento de planejamento que orienta a abertura de dados de um órgão ou entidade. A sua elaboração deve envolver:

1. Inventário de Bases de Dados: Identificação de todas as bases de dados produzidas ou custodiadas pelo órgão.
2. Priorização: Definição da ordem de abertura das bases, considerando o interesse público, a demanda da sociedade civil e as obrigações legais. A consulta pública é essencial nesta etapa.
3. Análise de Risco e Anonimização: Avaliação dos riscos à privacidade e à segurança da informação. Bases que contenham dados pessoais devem ser submetidas a processos de anonimização irreversível, conforme exigido pela LGPD. O uso de técnicas como generalização e supressão é recomendado.
4. Definição de Padrões Técnicos: Escolha de formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina (ex: CSV, JSON, XML).
5. Metadados: Descrição detalhada das bases de dados, utilizando padrões como o DCAT (Data Catalog Vocabulary), para facilitar a busca e a compreensão dos dados.
6. Licenciamento: Adoção de licenças abertas (ex: Creative Commons CC0 ou CC BY) que permitam a livre reutilização dos dados.
7. Monitoramento e Avaliação: Estabelecimento de indicadores para acompanhar a execução do PDA e o impacto da abertura de dados.

A Compatibilização entre LAI e LGPD

A aparente tensão entre a LAI (que busca a máxima transparência) e a LGPD (que protege a privacidade) deve ser resolvida por meio da aplicação do princípio da proporcionalidade e do uso de técnicas de anonimização.

O Enunciado nº 1/2022 do Conselho Nacional de Proteção de Dados Pessoais e da Privacidade (CNPD) orienta que a LAI e a LGPD devem ser interpretadas de forma sistemática e complementar. A regra geral é a publicidade, sendo o sigilo a exceção. No entanto, a divulgação de dados pessoais deve ser restrita ao estritamente necessário para o atendimento do interesse público, e, sempre que possível, os dados devem ser anonimizados.

Para os membros do Ministério Público e defensores públicos, a análise de pedidos de acesso à informação que envolvam dados pessoais exige um cuidadoso juízo de ponderação. A negativa de acesso com base na LGPD deve ser fundamentada e demonstrar o risco concreto à privacidade do titular.

Interoperabilidade e Qualidade dos Dados

A Lei do Governo Digital (Lei nº 14.129/2021) enfatiza a importância da interoperabilidade, ou seja, a capacidade de diferentes sistemas e organizações se comunicarem e trocarem dados. A abertura de dados deve observar os Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico (e-PING).

Além da interoperabilidade, a qualidade dos dados é fundamental. Dados abertos com erros, inconsistências ou desatualizados perdem a sua utilidade e podem gerar prejuízos. Os órgãos públicos devem implementar processos de governança de dados para garantir a integridade, a precisão e a tempestividade das informações disponibilizadas.

O Cenário Atualizado (Até 2026) e Desafios Futuros

As normativas mais recentes, atualizadas até 2026, têm focado na integração de tecnologias emergentes, como a Inteligência Artificial (IA), na gestão e análise de dados abertos. A Estratégia Brasileira de Inteligência Artificial (EBIA) reconhece a importância de bases de dados abertas, robustas e de alta qualidade para o treinamento de algoritmos de IA no setor público.

No entanto, o uso de IA na análise de dados abertos levanta novos desafios jurídicos, especialmente no que tange à discriminação algorítmica e à transparência das decisões automatizadas. A Administração Pública deve garantir que os algoritmos utilizados sejam auditáveis e não reproduzam vieses presentes nas bases de dados.

Outro desafio premente é o fomento à reutilização dos dados abertos. A simples disponibilização não garante que a sociedade civil, a academia ou o setor privado utilizem os dados para gerar valor público. A promoção de hackathons, parcerias e o desenvolvimento de APIs (Application Programming Interfaces) são estratégias essenciais para estimular o ecossistema de dados abertos.

Conclusão

A política de Dados Abertos transcende a mera obrigação legal, configurando-se como um vetor de transformação da Administração Pública. Para os profissionais do setor público, dominar os aspectos jurídicos e práticos da abertura de dados é fundamental para garantir a transparência, a accountability e a eficiência da gestão. A articulação entre a LAI, a LGPD e a Lei do Governo Digital, aliada ao uso de padrões técnicos adequados e à promoção da reutilização, é o caminho para a construção de um Estado mais aberto, inovador e responsivo às demandas da sociedade. A constante atualização normativa e o acompanhamento da jurisprudência, especialmente do TCU, são indispensáveis para a atuação segura e eficaz nesse cenário dinâmico.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.