Fiscalização de Convênios: Tendências e Desafios

A fiscalização de convênios na administração pública brasileira representa um dos pilares fundamentais para a garantia da probidade e da eficiência na aplicação dos recursos públicos. Com a crescente complexidade das relações intergovernamentais e a descentralização da execução de políticas públicas, os Tribunais de Contas assumem um papel cada vez mais estratégico e desafiador. Este artigo analisa as tendências e os desafios inerentes à fiscalização de convênios, com foco nas recentes inovações normativas e na jurisprudência aplicável.

A transferência voluntária de recursos, instrumentalizada por meio de convênios, contratos de repasse e termos de parceria, exige um controle rigoroso para evitar o desvio de finalidade, a inexecução das metas pactuadas e o enriquecimento ilícito. O marco legal que rege essa matéria tem passado por significativas transformações, visando aperfeiçoar os mecanismos de controle e conferir maior transparência à gestão pública.

O Marco Legal e a Evolução Normativa

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 70, estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Esse mandamento constitucional fundamenta a atuação dos Tribunais de Contas na fiscalização dos convênios.

A Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), em seu artigo 25, disciplina as transferências voluntárias, impondo requisitos rigorosos para a celebração de convênios, como a adimplência do ente recebedor e a previsão orçamentária. A LRF representou um marco na gestão fiscal, exigindo maior planejamento e controle na destinação de recursos públicos.

A recente Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos), que consolidou e modernizou as regras de contratação pública, também traz implicações para a execução de convênios, especialmente no que tange à necessidade de licitação para a contratação de bens e serviços com recursos transferidos. A correta aplicação dessa lei é crucial para a regularidade das despesas executadas no âmbito dos convênios.

Ainda no âmbito normativo, destaca-se a Portaria Interministerial nº 424/2016, que regulamentou as transferências de recursos da União, e suas posteriores alterações, que buscaram simplificar os procedimentos, fortalecer o controle social e estimular a utilização de sistemas informatizados, como a Plataforma +Brasil (antigo SICONV). A consolidação normativa promovida pelo Decreto nº 11.531/2023, que instituiu o Transferegov.br, reforçou a necessidade de transparência e rastreabilidade na execução das parcerias.

Tendências na Fiscalização de Convênios

A fiscalização de convênios tem evoluído para além da mera verificação de conformidade formal. As tendências atuais apontam para um controle mais preventivo, focado em resultados e baseado em inteligência de dados.

Controle Preventivo e Concomitante

Os Tribunais de Contas têm intensificado a fiscalização concomitante, acompanhando a execução dos convênios em tempo real. Essa abordagem permite a identificação precoce de irregularidades e a adoção de medidas corretivas tempestivas, evitando o desperdício de recursos públicos. A utilização de sistemas de monitoramento eletrônico, como o Transferegov.br, facilita o acesso às informações e viabiliza a análise automatizada de dados.

O Acórdão nº 2.456/2018 - TCU - Plenário, por exemplo, ressalta a importância do controle concomitante na execução de obras públicas com recursos federais, determinando a adoção de providências para sanar falhas identificadas durante a execução contratual.

Avaliação de Resultados

A fiscalização tradicionalmente focava na legalidade da despesa. Atualmente, os Tribunais de Contas buscam avaliar a eficácia e a efetividade das políticas públicas financiadas por meio de convênios. Isso implica verificar se as metas pactuadas foram alcançadas e se os recursos aplicados geraram os benefícios sociais esperados.

Essa mudança de paradigma exige a utilização de indicadores de desempenho e metodologias de avaliação de impacto, demandando capacitação técnica dos auditores e a colaboração com especialistas de diversas áreas.

Uso de Inteligência Artificial e Análise de Dados

A adoção de tecnologias de inteligência artificial (IA) e análise de dados (big data) revolucionou a fiscalização de convênios. O cruzamento de bases de dados permite a identificação de padrões de comportamento atípicos, indícios de fraudes e conluios, direcionando as ações de controle para as áreas de maior risco.

O Tribunal de Contas da União (TCU), por meio de sistemas como o ALICE (Análise de Licitações e Editais) e o SOFIA (Sistema de Orientação sobre Fatos e Indícios de Auditoria), tem utilizado a IA para analisar editais e identificar irregularidades em contratações públicas, com reflexos positivos na fiscalização de recursos transferidos por convênios.

Desafios na Fiscalização

Apesar dos avanços normativos e tecnológicos, a fiscalização de convênios enfrenta desafios complexos que demandam a atenção dos profissionais do setor público.

A Complexidade da Execução Descentralizada

A execução de políticas públicas por meio de convênios envolve múltiplos atores, com diferentes níveis de capacidade técnica e administrativa. A pulverização dos recursos dificulta o acompanhamento e a fiscalização efetiva, exigindo a articulação entre os diferentes órgãos de controle (interno e externo) das esferas federal, estadual e municipal.

A falta de capacitação dos gestores municipais para a elaboração de projetos, a realização de licitações e a prestação de contas é um gargalo significativo, frequentemente resultando em irregularidades formais que, embora não impliquem dolo, geram prejuízos ao erário e dificultam a aprovação das contas.

A Morosidade no Julgamento das Tomadas de Contas Especiais (TCE)

A Tomada de Contas Especial (TCE) é o instrumento utilizado para apurar a responsabilidade por dano ao erário e buscar o ressarcimento. No entanto, a morosidade no julgamento das TCEs é um problema recorrente. O longo decurso de tempo entre a ocorrência do fato e o julgamento definitivo compromete a efetividade do controle, dificulta a produção de provas e pode levar à prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória.

O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 636.886 (Tema 899 da Repercussão Geral), fixou a tese de que é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas. Essa decisão exige maior celeridade na tramitação das TCEs, sob pena de perda do direito de buscar a reparação do dano.

A Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, também trouxe impactos para a fiscalização de convênios, exigindo a comprovação do dolo específico para a caracterização do ato de improbidade. Essa alteração normativa demanda maior rigor na instrução probatória das TCEs, exigindo a demonstração da vontade livre e consciente do agente de praticar o ato ilícito.

A Fraude e o Desvio de Finalidade

A fraude e o desvio de finalidade continuam sendo desafios prementes. A criação de empresas de fachada (empresas "noteiras"), o superfaturamento de preços, a inexecução de obras e a contratação de serviços fictícios são práticas criminosas que exigem a atuação conjunta dos Tribunais de Contas, do Ministério Público e da Polícia Federal.

A Operação "Lava Jato", embora não focada exclusivamente em convênios, evidenciou a sofisticação dos esquemas de corrupção envolvendo recursos públicos, demonstrando a necessidade de aprimoramento constante das técnicas de investigação e controle.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para o fortalecimento da fiscalização de convênios, algumas orientações práticas são essenciais para os profissionais que atuam nos Tribunais de Contas, no Ministério Público, nas Procuradorias e nas Defensorias Públicas:

1. Aprimoramento do Controle Interno: É fundamental que os órgãos concedentes fortaleçam seus sistemas de controle interno, estabelecendo rotinas rigorosas de análise prévia de projetos, acompanhamento da execução e análise das prestações de contas.
2. Capacitação Contínua: Os profissionais envolvidos na gestão e fiscalização de convênios devem ser constantemente capacitados sobre as inovações normativas (como o Transferegov.br e a Nova Lei de Licitações), a jurisprudência dos Tribunais Superiores e as ferramentas tecnológicas disponíveis.
3. Foco no Controle Concomitante: A priorização da fiscalização concomitante, com o acompanhamento em tempo real da execução dos convênios, é a forma mais eficaz de prevenir irregularidades e garantir a correta aplicação dos recursos.
4. Uso Estratégico de Dados: A utilização de inteligência artificial e o cruzamento de bases de dados devem ser incorporados às rotinas de fiscalização, direcionando o foco para as áreas de maior risco.
5. Articulação Institucional: A troca de informações e a atuação conjunta entre os Tribunais de Contas, o Ministério Público, as Polícias e a Controladoria-Geral da União (CGU) são cruciais para a identificação e o combate a esquemas de fraude e corrupção.
6. Atenção à Prescrição: A celeridade na instrução e julgamento das Tomadas de Contas Especiais é imprescindível para evitar a prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória, em atenção à jurisprudência do STF (Tema 899).

Conclusão

A fiscalização de convênios é um processo dinâmico e complexo, que exige adaptação contínua às inovações normativas e tecnológicas. A transição de um controle puramente formalista para um controle preventivo, focado em resultados e baseado em inteligência de dados, é uma tendência irreversível. Superar os desafios inerentes à descentralização da execução de políticas públicas, à morosidade processual e à sofisticação das fraudes requer o comprometimento e a capacitação contínua dos profissionais do setor público, garantindo a efetividade da ação estatal e a proteção do patrimônio público.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.