Fiscalização: LRF e Tribunal de Contas

A gestão fiscal responsável é a espinha dorsal de um Estado democrático e eficiente. Desde a promulgação da Lei Complementar nº 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), o Brasil tem buscado consolidar uma cultura de planejamento, transparência e controle na administração pública. Neste cenário, os Tribunais de Contas (TCs) despontam como atores centrais, incumbidos da árdua e vital missão de fiscalizar o cumprimento dos ditames da LRF.

Para os profissionais do Direito Público – defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores –, compreender a dinâmica dessa fiscalização é fundamental. O presente artigo propõe uma análise aprofundada da atuação dos Tribunais de Contas na fiscalização da LRF, explorando os instrumentos, os desafios e as implicações práticas dessa atividade, à luz da legislação e da jurisprudência atualizadas.

O Papel Constitucional dos Tribunais de Contas na LRF

A Constituição Federal de 1988, em seus artigos 70 e 71, atribui ao Tribunal de Contas da União (TCU) e, por simetria, aos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios, o controle externo da administração pública. Esse controle abrange a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta.

A LRF, em seu art. 59, não apenas reitera, mas expande e detalha essa competência, estabelecendo que os Tribunais de Contas fiscalizarão o cumprimento das normas nela contidas, com ênfase no que se refere a:

• Atingimento das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): A verificação da coerência entre o planejamento e a execução orçamentária.
• Limites e condições para a realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar: O controle do endividamento público e da transferência de despesas para exercícios seguintes.
• Medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite: A fiscalização rigorosa dos gastos com o funcionalismo público, um dos pilares da LRF.
• Providências tomadas para a recondução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites: O monitoramento da sustentabilidade da dívida pública.
• Destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos: A garantia de que esses recursos não sejam utilizados para financiar despesas correntes, salvo exceções legais.
• Cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver: O controle específico sobre as despesas das Câmaras Municipais.

Instrumentos de Fiscalização: Do Relatório de Gestão Fiscal (RGF) ao Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO)

A efetividade da fiscalização depende de instrumentos robustos de transparência e controle. A LRF estabeleceu dois relatórios essenciais que servem como base para a atuação dos Tribunais de Contas.

O Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO)

Previsto no art. 165, § 3º, da Constituição Federal e regulamentado pelo art. 52 da LRF, o RREO é publicado bimestralmente. Ele apresenta a execução orçamentária da receita e da despesa, permitindo o acompanhamento pari passu da situação financeira do ente federativo. Os TCs analisam o RREO para verificar se as receitas estão se comportando como o previsto e se as despesas estão sendo executadas dentro dos limites estabelecidos.

O Relatório de Gestão Fiscal (RGF)

O RGF, previsto no art. 54 da LRF, é publicado quadrimestralmente (ou semestralmente, para entes com população inferior a 50 mil habitantes, conforme opção legal). Ele consolida informações cruciais sobre os limites da LRF, como:

• Despesa Total com Pessoal;
• Dívida Consolidada e Mobiliária;
• Concessão de Garantias;
• Operações de Crédito.

A análise do RGF é o momento em que os Tribunais de Contas verificam objetivamente o cumprimento dos limites impostos pela lei. A constatação de descumprimento, especialmente no que tange à despesa com pessoal e à dívida, aciona os mecanismos de alerta e sanção previstos na LRF.

Desafios e Nuances na Fiscalização da Despesa com Pessoal

O controle da despesa com pessoal é, sem dúvida, um dos temas mais sensíveis e controversos na fiscalização da LRF. O art. 19 da LRF estabelece limites globais para a despesa total com pessoal em relação à Receita Corrente Líquida (RCL), enquanto o art. 20 define a repartição desses limites entre os Poderes e órgãos.

A Questão dos Terceirizados e Organizações Sociais

Um dos grandes desafios na fiscalização é a caracterização de despesas que, embora não sejam pagamentos diretos a servidores, configuram, na prática, substituição de mão de obra. O art. 18, § 1º, da LRF estabelece que os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".

A jurisprudência dos Tribunais de Contas, balizada por decisões do TCU (como o Acórdão nº 1.481/2017-Plenário), tem evoluído para incluir no cálculo da despesa com pessoal os gastos com Organizações Sociais (OS) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) quando estas atuam na prestação de serviços públicos essenciais, substituindo a atuação direta do Estado. Essa interpretação visa evitar a burla aos limites da LRF por meio de "fugas para o direito privado".

A Exclusão de Despesas e a Interpretação Jurisprudencial

O art. 19, § 1º, da LRF elenca despesas que não devem ser computadas no limite de pessoal, como indenizações por demissão e despesas decorrentes de decisão judicial de competência de período anterior ao da apuração. A interpretação desses dispositivos exige cautela por parte dos auditores e procuradores.

A recente jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da ADI 6129, por exemplo, trouxe importantes definições sobre a exclusão de despesas com inativos e pensionistas custeados com recursos vinculados, impactando diretamente o cálculo da despesa com pessoal e, consequentemente, a atuação fiscalizatória dos TCs.

A Responsabilização por Descumprimento da LRF

A LRF, em conjunto com a Lei de Crimes contra as Finanças Públicas (Lei nº 10.028/2000), estabelece um arcabouço sancionatório rigoroso para o descumprimento de suas normas. A atuação dos Tribunais de Contas é fundamental para a aplicação dessas sanções.

O Sistema de Alertas

O art. 59, § 1º, da LRF institui o sistema de alertas. Quando os Tribunais de Contas constatam que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limite máximo, ou que as dívidas se aproximam de seus limites, devem emitir alertas aos Poderes ou órgãos responsáveis. O alerta é um instrumento preventivo, visando corrigir a trajetória antes que o limite seja efetivamente rompido.

Sanções Institucionais e Pessoais

O descumprimento dos limites da LRF sujeita o ente federativo a sanções institucionais, como a suspensão de transferências voluntárias, a vedação de contratação de operações de crédito e a proibição de concessão de garantias (art. 23, § 3º, e art. 25, § 1º, IV, da LRF).

No âmbito pessoal, os gestores públicos que descumprem a LRF estão sujeitos a multas aplicadas pelos Tribunais de Contas, além de responderem por improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992, com as alterações da Lei nº 14.230/2021) e por crimes contra as finanças públicas. A atuação do Ministério Público de Contas (MPC) é crucial para promover a responsabilização dos gestores infratores, seja por meio de representações aos TCs, seja encaminhando informações ao Ministério Público Estadual ou Federal para a persecução penal e civil.

O Controle em Tempos de Crise e Calamidade Pública

A LRF não é insensível a situações excepcionais. O art. 65 estabelece que, na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional ou pelas Assembleias Legislativas, ficam suspensas a contagem dos prazos e as disposições referentes à recondução das despesas com pessoal e da dívida aos seus limites, bem como as restrições à contratação de operações de crédito.

A pandemia de COVID-19 evidenciou a importância desse dispositivo, mas também trouxe novos desafios para a fiscalização. A Lei Complementar nº 173/2020 e, posteriormente, as Emendas Constitucionais nº 106/2020 e 109/2021, flexibilizaram regras fiscais para permitir o enfrentamento da crise.

Os Tribunais de Contas precisaram adaptar suas metodologias de fiscalização para garantir que os recursos extraordinários fossem aplicados de forma regular e eficiente, coibindo desvios e garantindo a transparência, mesmo em um cenário de flexibilização das regras licitatórias e orçamentárias. A jurisprudência consolidada nesse período (como o Acórdão nº 1.171/2020-TCU-Plenário, que orientou a fiscalização dos recursos federais transferidos para o combate à pandemia) serve de baliza para a atuação dos TCs em futuras situações de calamidade.

O Novo Arcabouço Fiscal e as Implicações para a LRF

A promulgação da Lei Complementar nº 200/2023, que instituiu o Novo Arcabouço Fiscal (NAF) no âmbito da União, trouxe importantes inovações que dialogam diretamente com a LRF. Embora o NAF se aplique primordialmente à União, seus princípios e mecanismos influenciam a interpretação e a aplicação da LRF em todos os níveis federativos.

O NAF introduziu regras de controle do crescimento da despesa primária, atreladas ao comportamento da receita, e estabeleceu gatilhos de ajuste em caso de descumprimento das metas de resultado primário. Para os profissionais que atuam na fiscalização, o desafio é compreender a interação entre as regras do NAF e os limites da LRF, garantindo a harmonia e a eficácia do controle das contas públicas. Os Tribunais de Contas desempenham um papel fundamental na consolidação do entendimento sobre a aplicação conjunta dessas normas.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que lidam com a fiscalização da LRF, algumas orientações são fundamentais:

1. Atenção aos Prazos e à Publicidade: A transparência é o oxigênio do controle social e institucional. A verificação rigorosa dos prazos de publicação do RREO e do RGF é o primeiro passo para garantir a efetividade da LRF.
2. Análise Crítica das Exclusões de Despesas: A interpretação das exclusões de despesas com pessoal (art. 19, § 1º, da LRF) deve ser restritiva. A jurisprudência dos Tribunais de Contas e do STF deve ser consultada constantemente para evitar a maquiagem das contas públicas.
3. Foco na Terceirização e nas OSs: A análise de contratos de terceirização e de parcerias com Organizações Sociais exige atenção redobrada. A verificação da efetiva prestação do serviço e a correta contabilização das despesas são essenciais para evitar a burla aos limites da LRF.
4. Atuação Preventiva e Pedagógica: A emissão de alertas (art. 59, § 1º, da LRF) deve ser utilizada como instrumento de correção de rumos, não apenas como formalidade. A atuação pedagógica dos TCs, por meio de orientações e manuais, é fundamental para prevenir irregularidades.
5. Acompanhamento da Jurisprudência: A interpretação da LRF é dinâmica e evolui com as decisões dos Tribunais de Contas e do Poder Judiciário. O acompanhamento constante da jurisprudência é indispensável para uma atuação eficaz e segura.

Conclusão

A fiscalização da Lei de Responsabilidade Fiscal pelos Tribunais de Contas é um pilar da governança pública no Brasil. A atuação diligente de defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, pautada no rigor técnico, no acompanhamento da jurisprudência e na compreensão dos desafios contemporâneos da gestão fiscal, é essencial para garantir que a LRF não seja apenas uma carta de intenções, mas um instrumento efetivo de promoção da responsabilidade, da transparência e do equilíbrio das contas públicas.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.