Governança: Compliance Público

A implementação de programas de compliance no setor público, outrora vista como uma importação do mundo corporativo, consolidou-se como um pilar essencial da governança e da integridade administrativa. Este movimento, impulsionado por normativas cada vez mais rigorosas e pela crescente exigência social por transparência, transcende a mera conformidade legal, buscando instilar uma cultura ética pervasiva nas instituições estatais. Para os operadores do Direito Administrativo Público, compreender as nuances e as bases legais do compliance público é imperativo para a atuação em um cenário onde a prevenção é tão crucial quanto a repressão.

O compliance público não se limita à edição de códigos de conduta; exige a criação de estruturas robustas de controle interno, gestão de riscos e canais de denúncia eficazes. A governança, nesse contexto, atua como o arcabouço estratégico que direciona e monitora as ações da administração, garantindo que o compliance não seja um fim em si mesmo, mas um instrumento para alcançar a eficiência e a probidade. A intersecção entre o Direito Administrativo sancionador e as ferramentas de integridade tem gerado um campo de estudo e prática fértil, exigindo constante atualização dos profissionais da área.

Este artigo se propõe a analisar o compliance público sob a lente do Direito Administrativo, explorando sua fundamentação legal, a jurisprudência pertinente e as melhores práticas para sua implementação. Serão abordados os desafios inerentes à transposição de conceitos do setor privado para a realidade pública, bem como as inovações trazidas por legislações recentes, com foco na consolidação da cultura de integridade no serviço público.

Fundamentação Legal e Arcabouço Normativo

A base legal do compliance público no Brasil é multifacetada, englobando desde princípios constitucionais até decretos e portarias específicas. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, estabelece os princípios basilares da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Estes princípios servem como farol para qualquer iniciativa de governança e integridade, sendo a moralidade e a eficiência os motores principais do compliance.

A Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) foi um divisor de águas, introduzindo a responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos contra a administração pública e prevendo atenuantes para aquelas que possuíssem programas de integridade efetivos. Embora seu foco principal seja o setor privado, a lei impulsionou a adoção de práticas de compliance também no setor público, que passou a exigir tais programas de seus fornecedores, como previsto na Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021). A nova lei de licitações, em seu artigo 25, § 4º, exige a implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor nas contratações de grande vulto, demonstrando a incorporação do compliance nas rotinas administrativas.

No âmbito federal, o Decreto nº 9.203/2017 estabeleceu a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Este decreto, fundamental para a consolidação da governança, elenca princípios como capacidade de resposta, integridade, confiabilidade e melhoria regulatória. Mais recentemente, a Portaria CGU nº 57/2019 alterou a Portaria CGU nº 1.089/2018, detalhando as diretrizes para a estruturação de programas de integridade nos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, reforçando a necessidade de gestão de riscos e monitoramento contínuo.

A Lei de Defesa do Usuário do Serviço Público

A Lei nº 13.460/2017, conhecida como Lei de Defesa do Usuário do Serviço Público, também desempenha um papel crucial. Ao instituir o Conselho de Usuários e fortalecer as ouvidorias, a lei empodera o cidadão e cria mecanismos de controle social que são complementares e indissociáveis dos programas de compliance. O artigo 13 da referida lei, que trata das atribuições das ouvidorias, demonstra a importância de canais de comunicação transparentes e responsivos para a detecção de irregularidades e a melhoria dos serviços prestados.

A convergência dessas normativas demonstra que o compliance público não é uma opção, mas uma obrigação legal e moral da administração. A atuação dos órgãos de controle, como o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU), tem sido fundamental para orientar e fiscalizar a implementação dessas políticas, consolidando um arcabouço normativo que exige das instituições públicas uma postura proativa na prevenção de riscos e na promoção da integridade.

Jurisprudência e a Consolidação do Compliance Público

A jurisprudência dos tribunais superiores e das cortes de contas tem acompanhado a evolução do compliance público, reconhecendo a importância dos programas de integridade como instrumentos de boa governança e mitigação de riscos. O TCU, em diversas decisões, tem enfatizado a necessidade de que os programas de compliance não sejam meras formalidades ("compliance de fachada"), mas sim estruturas efetivas e integradas à cultura organizacional.

O Acórdão nº 1.083/2018 - TCU - Plenário é um exemplo emblemático. Nele, o Tribunal determinou a avaliação da maturidade da gestão de riscos e dos controles internos em diversas estatais, destacando que a governança corporativa e o compliance são essenciais para a proteção do patrimônio público. A corte de contas ressaltou que a ineficiência ou a ausência desses mecanismos pode configurar falha de gestão, sujeitando os responsáveis às sanções cabíveis.

No âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ), a discussão sobre o compliance tem se concentrado na sua relevância para a dosimetria de penas e na caracterização de boa-fé em casos de improbidade administrativa. A existência de um programa de integridade robusto pode ser considerada um atenuante ou até mesmo afastar o dolo, dependendo das circunstâncias do caso concreto. A jurisprudência, nesse sentido, reforça a ideia de que o compliance não garante a imunidade, mas demonstra o compromisso da instituição com a legalidade e a ética.

O Papel do Ministério Público

O Ministério Público (MP) também tem desempenhado um papel ativo na promoção do compliance público. Através de Recomendações e Termos de Ajustamento de Conduta (TACs), o MP tem instado órgãos públicos a implementarem ou aprimorarem seus programas de integridade. A atuação preventiva do MP, baseada na exigência de transparência e controle interno, complementa a atuação repressiva, contribuindo para a construção de um ambiente administrativo mais íntegro e eficiente. A interação entre o controle externo e o controle interno, fortalecida pela jurisprudência, é vital para o sucesso das políticas de governança no setor público.

Implementação Prática: Desafios e Orientações

A implementação de um programa de compliance efetivo no setor público exige uma abordagem sistêmica e contínua, superando a mera elaboração de documentos. O primeiro desafio é garantir o "tone at the top", ou seja, o comprometimento real da alta administração. Sem o apoio explícito e contínuo dos dirigentes, qualquer iniciativa de integridade tende a fracassar, transformando-se em uma burocracia inócua. Este apoio deve se traduzir em recursos adequados, independência para as instâncias de compliance e, acima de tudo, em exemplos de conduta ética.

A gestão de riscos é o coração do compliance público. É imperativo mapear os processos da instituição, identificar os riscos de fraude, corrupção e ineficiência, e estabelecer controles internos mitigatórios. O Decreto nº 9.203/2017, em seu artigo 17, estabelece a obrigatoriedade da implementação de gestão de riscos e controles internos. A avaliação de riscos deve ser dinâmica, adaptando-se às mudanças no ambiente interno e externo, e os controles devem ser proporcionais aos riscos identificados, evitando a burocratização excessiva que engessa a administração.

A criação de canais de denúncia seguros e acessíveis é outro pilar fundamental. A Lei de Proteção ao Denunciante (Lei nº 13.608/2018), alterada pela Lei Anticrime (Lei nº 13.964/2019), garante o anonimato e a proteção contra retaliações, incentivando a colaboração de servidores e cidadãos. As ouvidorias devem estar preparadas para receber, triar e encaminhar as denúncias de forma célere e confidencial, assegurando a apuração rigorosa dos fatos. O treinamento contínuo dos servidores, focado em dilemas éticos e nas normas de conduta, é essencial para disseminar a cultura de integridade e garantir que todos compreendam suas responsabilidades.

O Papel das Corregedorias e Auditorias Internas

As corregedorias e as auditorias internas desempenham um papel crucial na sustentação do programa de compliance. As auditorias internas devem avaliar a eficácia dos controles e da gestão de riscos, fornecendo recomendações para melhoria contínua. As corregedorias, por sua vez, devem atuar de forma independente e célere na apuração de desvios de conduta, garantindo o devido processo legal e a aplicação de sanções proporcionais. A integração e a comunicação entre essas instâncias e a unidade de compliance são essenciais para evitar a sobreposição de esforços e garantir uma atuação coesa e eficaz.

A transparência, exigida pela Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), é a melhor ferramenta para o controle social e a prevenção de irregularidades. A publicação de dados abertos, contratos, remunerações e relatórios de gestão permite que a sociedade acompanhe a atuação da administração e cobre resultados. O compliance público, portanto, não é um projeto com início, meio e fim, mas um processo contínuo de aprimoramento da governança, exigindo resiliência, adaptação e um compromisso inabalável com a ética e o interesse público.

Conclusão

O compliance público deixou de ser uma inovação teórica para se tornar um imperativo legal e de governança. A consolidação de um arcabouço normativo robusto, impulsionado por legislações recentes e respaldado pela jurisprudência das cortes de contas e tribunais superiores, exige que as instituições estatais adotem posturas proativas na gestão de riscos e na promoção da integridade. Para os profissionais do Direito Administrativo Público, a compreensão profunda das ferramentas de compliance, desde a gestão de riscos até a estruturação de canais de denúncia eficazes, é essencial para atuar em um ambiente onde a prevenção e a transparência são os pilares da boa administração. A busca pela eficiência no serviço público está, hoje, indissociavelmente ligada à consolidação de uma cultura de ética e conformidade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.