Governança: Organizações Sociais

A governança no setor público brasileiro tem passado por profundas transformações nas últimas décadas, impulsionada pela busca por maior eficiência, transparência e efetividade na prestação de serviços à sociedade. Nesse contexto, as Organizações Sociais (OSs) emergem como um modelo de gestão que busca aliar a flexibilidade do setor privado à finalidade pública, estabelecendo um regime de parceria entre o Estado e entidades do terceiro setor. Contudo, a delegação de atividades de interesse público a entidades privadas exige mecanismos robustos de controle e acompanhamento, sob pena de desvio de finalidade e comprometimento do erário. Este artigo aborda os desafios e as melhores práticas na governança das Organizações Sociais, com foco na atuação dos profissionais do direito e do controle.

A Natureza Jurídica e o Modelo de Parceria

As Organizações Sociais foram instituídas no ordenamento jurídico brasileiro pela Lei nº 9.637/1998, no bojo da Reforma do Aparelho do Estado. O modelo baseia-se na qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde (art. 1º). A qualificação como OS é um ato discricionário do Poder Executivo, que confere à entidade a aptidão para firmar o Contrato de Gestão com o Poder Público.

O Contrato de Gestão é o instrumento jurídico que instrumentaliza a parceria (art. 5º). Diferentemente dos contratos administrativos tradicionais, regidos pela Lei nº 14.133/2021, o Contrato de Gestão caracteriza-se pela conjugação de esforços para o alcance de objetivos comuns, com a fixação de metas de desempenho e indicadores de avaliação. Essa natureza peculiar exige uma abordagem diferenciada na fiscalização e no controle, que deve focar nos resultados alcançados, sem, contudo, negligenciar a regularidade dos processos.

Governança e Transparência: O Conselho de Administração

A Lei nº 9.637/1998 estabelece, em seu art. 3º, a obrigatoriedade da existência de um Conselho de Administração nas Organizações Sociais, com composição paritária entre representantes do Poder Público e da sociedade civil. O Conselho de Administração é o órgão máximo de deliberação da entidade, responsável por aprovar o Contrato de Gestão, o orçamento, os relatórios de execução e as demonstrações financeiras.

A efetividade do Conselho de Administração é crucial para a governança das OSs. É imperativo que seus membros possuam qualificação técnica e independência para exercer o controle sobre a diretoria executiva. A jurisprudência tem se debruçado sobre a responsabilidade dos conselheiros em casos de irregularidades, consolidando o entendimento de que a aprovação de contas e relatórios sem o devido rigor pode ensejar a responsabilização solidária dos membros do Conselho, nos termos da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992).

O Controle Exercido pelo Poder Público

O controle sobre as Organizações Sociais é exercido em múltiplas instâncias. O art. 8º da Lei nº 9.637/1998 determina que a execução do Contrato de Gestão seja acompanhada e fiscalizada pelo órgão supervisor da área de atuação correspondente e por comissão de avaliação, composta por especialistas de notória capacidade.

A Atuação do Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas da União (TCU) e os Tribunais de Contas dos Estados e Municípios (TCEs e TCMs) exercem o controle externo sobre as OSs, na forma do art. 70 da Constituição Federal. A jurisprudência do TCU (Acórdão nº 3.239/2013-Plenário, por exemplo) é pacífica no sentido de que os recursos repassados às OSs mediante Contrato de Gestão mantêm a natureza pública, sujeitando a entidade à prestação de contas e à observância dos princípios constitucionais da administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência - art. 37, caput, da CF).

O Papel do Ministério Público

O Ministério Público atua na defesa do patrimônio público e social, possuindo legitimidade para instaurar inquéritos civis e propor ações civis públicas (art. 129, III, da CF e Lei nº 7.347/1985) em face de irregularidades na gestão das OSs. A atuação do Parquet tem sido fundamental na apuração de superfaturamentos, contratações irregulares e desvios de finalidade no âmbito dos Contratos de Gestão.

Regulamentação de Compras e Contratações de Pessoal

Um dos pontos de maior tensão na governança das OSs refere-se aos processos de compras e à contratação de pessoal. Embora não estejam sujeitas à Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) e à obrigatoriedade de concurso público (art. 37, II, da CF), as OSs devem observar um regulamento próprio de compras e contratação de pessoal (art. 17 da Lei nº 9.637/1998).

O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da ADI 1.923/DF, consolidou o entendimento de que os regulamentos próprios das OSs devem observar os princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência. A contratação de pessoal, por exemplo, deve ser precedida de processo seletivo simplificado, com critérios objetivos e transparentes, vedando-se o nepotismo e o favorecimento político.

Na área de compras, os regulamentos devem prever mecanismos de cotação de preços, padronização de especificações e publicidade dos editais e resultados, garantindo a competitividade e a obtenção da proposta mais vantajosa para o interesse público. A fiscalização deve verificar a aderência das práticas da OS ao seu próprio regulamento, punindo os desvios e as burla aos princípios constitucionais.

Remuneração de Dirigentes e Despesas Administrativas

Outro aspecto sensível é a remuneração dos dirigentes das OSs. O STF (ADI 1.923/DF) também se pronunciou sobre o tema, estabelecendo que a remuneração dos dirigentes não pode ultrapassar o teto constitucional aplicável aos servidores públicos (art. 37, XI, da CF). A fixação da remuneração deve ser proporcional à complexidade das atribuições e à realidade do mercado, evitando-se pagamentos exorbitantes que configurem enriquecimento ilícito às custas do erário.

Além disso, as despesas administrativas (taxa de administração) cobradas pelas OSs para a gestão do Contrato devem ser justificadas e proporcionais aos custos efetivamente incorridos. A jurisprudência dos Tribunais de Contas tem glosado taxas de administração fixadas em percentuais irreais, sem a devida comprovação dos gastos operacionais, considerando-as desvio de finalidade.

Desafios Contemporâneos e Perspectivas

O cenário da governança das Organizações Sociais em 2026 exige atenção a novos desafios. A crescente digitalização e a implementação da Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD - Lei nº 13.709/2018) impõem às OSs a adoção de medidas rigorosas de segurança da informação e privacidade de dados, especialmente na área da saúde, onde o tratamento de dados sensíveis é rotineiro.

Ademais, a necessidade de avaliação de impacto das políticas públicas geridas pelas OSs ganha relevância. A métrica do sucesso não pode se restringir ao cumprimento de metas quantitativas (número de atendimentos, exames, etc.), devendo abarcar indicadores qualitativos que mensurem a melhoria efetiva na vida do cidadão e a sustentabilidade dos serviços a longo prazo.

Conclusão

A governança nas Organizações Sociais é um desafio complexo que exige a atuação coordenada dos órgãos de controle, do Ministério Público e do Poder Judiciário. O modelo de parceria, embora promissor na busca por eficiência, não pode servir de escudo para o desvio de recursos públicos e a inobservância dos princípios constitucionais. A consolidação da jurisprudência, especialmente a partir da ADI 1.923/DF, e o aprimoramento dos mecanismos de fiscalização, com foco em resultados e transparência, são fundamentais para garantir que as Organizações Sociais cumpram seu papel de instrumentos efetivos na prestação de serviços públicos de qualidade à sociedade brasileira.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.