Governança: Plano de Integridade

O debate sobre a governança e a integridade no setor público brasileiro tem ganhado cada vez mais força, impulsionado por uma demanda social crescente por transparência, eficiência e ética na administração pública. Para profissionais que atuam na linha de frente do controle e da gestão pública – como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores –, o domínio dos conceitos e ferramentas de governança, em especial o Plano de Integridade, torna-se essencial. Este artigo explora a importância do Plano de Integridade como instrumento de governança pública, analisando seus fundamentos legais, a jurisprudência pertinente e fornecendo orientações práticas para sua implementação e aperfeiçoamento.

A Governança Pública e o Papel do Plano de Integridade

A governança pública refere-se ao conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade. É um conceito mais amplo que a mera gestão, pois engloba a capacidade de formular e implementar políticas, garantindo que os recursos públicos sejam utilizados de forma eficiente, eficaz e transparente, sempre em consonância com o interesse público.

O Plano de Integridade, por sua vez, é um dos pilares centrais da governança. Ele se materializa como um documento estratégico que consolida um conjunto de medidas institucionais voltadas para a prevenção, detecção, punição e remediação de fraudes e atos de corrupção. O objetivo principal não é apenas reagir a irregularidades, mas criar um ambiente institucional blindado contra desvios éticos, promovendo uma cultura de integridade que permeie todos os níveis da organização.

Para os profissionais do Direito Público, o Plano de Integridade transcende a dimensão gerencial e assume a forma de um imperativo legal e ético. A atuação de defensores, procuradores e promotores, por exemplo, muitas vezes se depara com falhas estruturais que poderiam ter sido evitadas por um sistema de integridade robusto. Juízes e auditores, ao avaliarem a conduta de agentes públicos, encontram no Plano de Integridade um referencial objetivo para aferir a boa-fé e o cumprimento dos deveres funcionais.

Fundamentação Legal e Normativa: Um Arcabouço em Evolução

A obrigatoriedade e a estruturação dos Planos de Integridade na administração pública brasileira encontram respaldo em um conjunto robusto de leis e normativas que vêm sendo aprimoradas ao longo dos anos. A compreensão desse arcabouço é fundamental para a correta elaboração e implementação desses planos.

Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) e seu Regulamento

A Lei nº 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção, representou um marco divisório no combate à corrupção corporativa no Brasil. Embora seu foco principal seja a responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos lesivos à administração pública, a lei introduziu o conceito de "programa de integridade" (compliance) como um fator atenuante na aplicação de sanções (art. 7º, VIII).

O Decreto nº 11.129/2022, que regulamentou a Lei Anticorrupção, detalhou os parâmetros para a avaliação desses programas (art. 56 e seguintes), estabelecendo diretrizes que também servem de inspiração para os Planos de Integridade no setor público. O decreto exige, por exemplo, o comprometimento da alta direção, a análise periódica de riscos, a criação de canais de denúncia e a realização de treinamentos.

A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021)

A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) consolidou a importância da integridade nas contratações públicas. O artigo 25, § 4º, exige a implantação de programa de integridade pelo licitante vencedor nas contratações de grande vulto, no prazo máximo de seis meses, sob pena de aplicação de sanções. Além disso, a lei estabelece que a existência de um programa de integridade pode ser considerada como critério de desempate (art. 60, IV) e como fator atenuante na aplicação de penalidades (art. 156, § 1º, V).

Decreto nº 9.203/2017 e a Política de Governança

No âmbito do Poder Executivo Federal, o Decreto nº 9.203/2017 instituiu a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. O decreto define princípios, diretrizes e mecanismos para a governança, destacando a integridade como um de seus princípios basilares (art. 3º, IV). O artigo 19 do decreto estabelece que os órgãos e entidades da administração pública federal instituirão programas de integridade, com o objetivo de promover a adoção de medidas e ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de fraudes e atos de corrupção.

Portarias e Orientações da CGU

A Controladoria-Geral da União (CGU) desempenha um papel fundamental na orientação e monitoramento dos programas de integridade no Executivo Federal. Diversas portarias e guias da CGU detalham as etapas para a implementação e avaliação desses programas. Destaca-se a Portaria CGU nº 57/2019, que altera a Portaria CGU nº 1.089/2018, estabelecendo as diretrizes para a estruturação, a execução e o monitoramento dos programas de integridade. A CGU também disponibiliza o "Guia de Integridade Pública", um manual prático que orienta os gestores na elaboração e gestão de seus planos.

Jurisprudência e a Exigência de Integridade

A jurisprudência dos Tribunais de Contas e do Poder Judiciário tem reforçado a necessidade e a importância dos Planos de Integridade. O Tribunal de Contas da União (TCU), em diversos acórdãos, tem recomendado e, em alguns casos, determinado a implementação de programas de integridade em órgãos e entidades públicas, como forma de mitigar riscos de fraudes e corrupção.

Um exemplo relevante é o Acórdão nº 1.223/2018 - Plenário, no qual o TCU determinou à Casa Civil da Presidência da República que orientasse os órgãos e entidades da administração pública federal a instituírem programas de integridade. O TCU tem utilizado a existência e a efetividade dos programas de integridade como um dos critérios para avaliar a governança e a gestão de riscos das organizações públicas.

No âmbito do Poder Judiciário, decisões recentes têm reconhecido a relevância dos programas de integridade (compliance) como elementos mitigadores de responsabilidade, tanto para empresas quanto para agentes públicos, desde que comprovada a sua efetividade. A jurisprudência, contudo, tem sido cautelosa em exigir que os programas não sejam meros "programas de papel", mas sim sistemas reais e funcionais de prevenção e controle.

Estruturação de um Plano de Integridade Efetivo

A elaboração de um Plano de Integridade não deve ser vista como uma mera formalidade burocrática. Para que seja efetivo, o plano deve ser construído de forma estruturada, com base em um diagnóstico preciso e com o comprometimento da alta administração. Abaixo, detalhamos as etapas essenciais para a estruturação de um Plano de Integridade sólido.

1. Comprometimento da Alta Administração

A pedra angular de qualquer programa de integridade é o engajamento genuíno e visível da alta administração ("tone at the top"). Sem o apoio e o exemplo dos líderes da organização, o plano está fadado ao fracasso. A alta administração deve demonstrar seu compromisso através de ações concretas, como a alocação de recursos adequados, a comunicação constante sobre a importância da ética e a tomada de decisões alinhadas com os princípios de integridade.

2. Instância Responsável pelo Programa de Integridade

É fundamental designar uma unidade ou comitê específico responsável por coordenar a implementação, o monitoramento e a revisão do Plano de Integridade. Essa instância deve ter autonomia, independência e recursos suficientes para desempenhar suas funções. A instância responsável deve atuar de forma transversal, articulando-se com as diversas áreas da organização, como recursos humanos, auditoria interna, corregedoria e ouvidoria.

3. Análise de Riscos de Integridade

A identificação e avaliação dos riscos de integridade são cruciais para o direcionamento das ações preventivas. A análise de riscos deve considerar as especificidades da organização, seus processos mais vulneráveis (como licitações e contratações, fiscalização, gestão de recursos humanos) e o contexto em que atua. A matriz de riscos deve ser atualizada periodicamente para refletir as mudanças no ambiente interno e externo.

4. Estruturação das Medidas de Integridade

Com base na análise de riscos, a organização deve definir e implementar um conjunto de medidas de mitigação. Essas medidas podem incluir:

• Código de Ética e Conduta: Um documento claro e acessível que estabeleça os padrões de comportamento esperados de todos os agentes públicos da organização.
• Políticas e Procedimentos Internos: Regras claras e transparentes para os processos mais críticos, como contratações, gestão de conflitos de interesses, recebimento de brindes e hospitalidades.
• Canais de Denúncia: Mecanismos seguros e confidenciais para o relato de irregularidades, com garantia de proteção ao denunciante contra retaliações. O Decreto nº 10.153/2019 regulamenta as salvaguardas de proteção à identidade dos denunciantes de ilícitos e de irregularidades praticados contra a administração pública federal direta e indireta.
• Treinamento e Comunicação: Ações contínuas de capacitação e conscientização sobre ética e integridade, voltadas para todos os níveis da organização.

5. Monitoramento Contínuo e Revisão

O Plano de Integridade não é um documento estático. Ele deve ser monitorado continuamente para avaliar a efetividade das medidas implementadas e identificar a necessidade de ajustes. A revisão periódica do plano, preferencialmente anual, é essencial para garantir sua adequação às mudanças normativas, aos novos riscos identificados e às melhores práticas de governança.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A implementação e a exigência de Planos de Integridade impactam diretamente a atuação dos profissionais do Direito Público. Algumas orientações práticas podem auxiliar esses profissionais a maximizar a utilidade desses instrumentos:

• Procuradores e Defensores: Ao atuarem na defesa de agentes públicos ou em processos de responsabilização (como improbidade administrativa), a existência e a comprovação da efetividade de um Plano de Integridade na organização podem ser elementos importantes para demonstrar a boa-fé ou a ausência de dolo. A análise crítica dos processos internos e das falhas no sistema de integridade pode fornecer subsídios valiosos para a estratégia de defesa ou para a propositura de ações corretivas.
• Promotores e Juízes: Em investigações e processos judiciais envolvendo corrupção ou improbidade, a avaliação do Plano de Integridade da organização envolvida pode auxiliar na compreensão do contexto em que os fatos ocorreram e na aferição do grau de culpabilidade dos agentes. A ausência de um programa efetivo, quando exigido por lei (como no caso da Nova Lei de Licitações), pode ser um indício de negligência institucional.
• Auditores e Controladores Internos: O Plano de Integridade deve ser um dos principais focos de atenção nas auditorias de conformidade e nas avaliações de governança. A análise da aderência das práticas da organização aos compromissos assumidos no plano é fundamental para identificar vulnerabilidades e propor recomendações de melhoria. A auditoria deve ir além da verificação formal da existência dos documentos, buscando evidências da efetividade das medidas na prática.

Conclusão

A governança pública, fortalecida por um Plano de Integridade robusto, é o caminho indispensável para uma administração pública mais ética, eficiente e voltada para o interesse coletivo. Para os profissionais do Direito Público, o conhecimento profundo das normativas e a capacidade de avaliar a efetividade desses planos não são apenas diferenciais técnicos, mas imperativos para a garantia da legalidade e da moralidade administrativa. O Plano de Integridade, longe de ser um mero formalismo, deve ser compreendido e exigido como um escudo vital contra a corrupção e um motor para a melhoria contínua da gestão pública brasileira.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.