Governança Pública: Aspectos Polêmicos

A governança pública tem se consolidado como um tema central na administração do Estado contemporâneo. No entanto, sua implementação e os contornos jurídicos que a acompanham geram debates acalorados entre os operadores do Direito. A busca por eficiência, transparência e accountability muitas vezes esbarra em desafios práticos e dilemas interpretativos, especialmente quando princípios como a supremacia do interesse público e a legalidade estrita são postos à prova.

Este artigo se propõe a analisar os aspectos mais polêmicos da governança pública, oferecendo um panorama atualizado para profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores, com o intuito de subsidiar a atuação prática e a reflexão crítica.

O Conceito e a Normatização da Governança Pública

A governança pública, embora não seja um conceito novo, ganhou força normativa no Brasil com a publicação do Decreto nº 9.203/2017, que estabeleceu a política de governança da administração pública federal. Posteriormente, a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) consagrou a governança como um princípio fundamental, exigindo que os órgãos e entidades implementem práticas de gestão de riscos e controle interno (art. 11).

Mais recentemente, a Lei nº 14.534/2023 consolidou diretrizes para a governança no âmbito do Poder Executivo, e normativas do Tribunal de Contas da União (TCU), como a Resolução nº 315/2020, têm detalhado os requisitos para a avaliação da governança nos órgãos jurisdicionados.

Apesar da crescente normatização, a vagueza do termo "governança" e a multiplicidade de interpretações sobre seus requisitos geram incertezas na aplicação prática. A linha tênue entre a discricionariedade administrativa na escolha das ferramentas de governança e a obrigatoriedade de adoção de modelos pré-estabelecidos é um dos pontos de maior tensão.

Aspectos Polêmicos e Dilemas na Implementação

A aplicação dos princípios de governança pública levanta questões complexas que desafiam a rotina dos profissionais do Direito. A seguir, destacamos alguns dos aspectos mais controversos.

1. A Gestão de Riscos e a Responsabilização do Gestor

A exigência de gestão de riscos, prevista na Lei nº 14.133/2021 (art. 169) e em diversas normas infralegais, impõe ao gestor público a obrigação de antecipar problemas e adotar medidas mitigadoras. A polêmica reside na responsabilização do gestor quando um risco se concretiza.

Até que ponto o gestor pode ser punido por não ter previsto um evento imprevisível ou por ter adotado uma medida mitigadora que se revelou ineficaz? A jurisprudência do TCU tem evoluído no sentido de avaliar a conduta do gestor sob a ótica da "razoabilidade" e da "boa-fé objetiva", mas a linha demarcatória entre a culpa e o erro escusável ainda é nebulosa.

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), em seu art. 28, estabelece que o agente público só responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. A definição de "erro grosseiro" no contexto da gestão de riscos é um desafio constante para os órgãos de controle.

2. A Transparência e a Proteção de Dados Pessoais

A governança pública pressupõe a máxima transparência das ações estatais (Lei nº 12.527/2011 - Lei de Acesso à Informação). No entanto, essa diretriz frequentemente colide com a necessidade de proteção de dados pessoais (Lei nº 13.709/2018 - Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais).

A publicação de remunerações de servidores públicos, por exemplo, é um tema que já gerou intensos debates judiciais, com o Supremo Tribunal Federal (STF) decidindo pela legalidade da divulgação, ressalvadas informações de caráter estritamente pessoal. A harmonização entre a LAI e a LGPD exige uma análise casuística rigorosa para garantir a transparência sem violar a privacidade dos cidadãos e servidores.

3. A Participação Social e o Planejamento Estratégico

A participação social é um pilar da governança democrática. No entanto, a forma como essa participação é integrada ao planejamento estratégico dos órgãos públicos levanta questionamentos. As audiências públicas, consultas e conselhos de políticas públicas muitas vezes são vistos como meras formalidades, sem impacto real nas decisões governamentais.

A Lei nº 14.133/2021 incentiva o diálogo com o mercado e a sociedade na fase de planejamento das contratações (art. 21). A efetividade desses mecanismos e a obrigatoriedade de acatamento das sugestões populares são pontos de tensão, especialmente quando as demandas sociais conflitam com restrições orçamentárias ou técnicas.

4. A Avaliação de Desempenho e a Meritocracia

A governança pública exige a implementação de sistemas de avaliação de desempenho para aferir a eficiência da administração e dos servidores. A dificuldade reside na criação de indicadores objetivos e justos que reflitam a complexidade do trabalho no setor público.

A adoção de modelos de avaliação baseados em metas quantitativas pode gerar distorções, incentivando a produção de resultados artificiais em detrimento da qualidade do serviço prestado. A busca pela meritocracia, embora louvável, precisa ser acompanhada de mecanismos que garantam a equidade e evitem o assédio moral institucional.

Orientações Práticas para os Profissionais do Setor Público

Diante dos desafios e polêmicas apresentados, os profissionais do setor público devem adotar uma postura proativa e cautelosa na implementação e fiscalização das práticas de governança. Algumas orientações práticas incluem:

1. Fundamentação Adequada: As decisões administrativas devem ser devidamente motivadas, com base em critérios técnicos, legais e em análises de risco consistentes. A motivação clara é a principal defesa do gestor contra acusações de arbitrariedade ou negligência.
2. Harmonização Normativa: Na aplicação das normas de transparência e proteção de dados, é essencial buscar o equilíbrio, ponderando os direitos em conflito de acordo com as diretrizes do STF e das autoridades de proteção de dados.
3. Capacitação Contínua: A complexidade da governança exige que os profissionais estejam em constante atualização sobre as melhores práticas, a jurisprudência dos tribunais de contas e as inovações tecnológicas aplicáveis à gestão pública.
4. Diálogo Interinstitucional: A cooperação entre os órgãos de controle, a administração pública e a sociedade civil é fundamental para o aprimoramento dos sistemas de governança e para a resolução pacífica de conflitos interpretativos.
5. Utilização de Manuais e Guias: Consultar os manuais de governança elaborados pelo TCU, pela Controladoria-Geral da União (CGU) e por outros órgãos de referência pode fornecer parâmetros seguros para a atuação prática.

Conclusão

A governança pública, embora indispensável para a modernização do Estado, é um campo fértil para debates e divergências jurídicas. A busca por um equilíbrio entre a eficiência administrativa, a legalidade estrita e a proteção dos direitos fundamentais exige dos profissionais do setor público uma atuação técnica, prudente e atenta às evoluções normativas e jurisprudenciais. A consolidação de uma cultura de governança efetiva dependerá, em grande medida, da capacidade dos operadores do Direito de lidar com os aspectos polêmicos e de construir soluções inovadoras que atendam ao interesse público de forma transparente e responsável.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.