Modelo: Consultoria em PPP

A estruturação de Parcerias Público-Privadas (PPPs) exige um arcabouço técnico, jurídico e financeiro robusto, frequentemente além da capacidade interna da Administração Pública. A contratação de consultorias especializadas torna-se, então, um passo estratégico, quiçá imprescindível, para o sucesso do empreendimento. Este artigo visa detalhar os aspectos cruciais na modelagem e contratação de consultorias em PPP, oferecendo um guia prático e fundamentado para procuradores, auditores e demais profissionais do setor público envolvidos nesse complexo processo.

A Necessidade da Consultoria Especializada em PPPs

O modelo de PPP, instituído pela Lei nº 11.079/2004, caracteriza-se pela delegação de serviços públicos e obras associadas à iniciativa privada, com contraprestação pecuniária do parceiro público. A complexidade inerente a esses projetos – que envolvem desde estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) até a modelagem jurídica e financeira, passando pela elaboração de editais e contratos – demanda expertise multidisciplinar.

A Administração Pública, muitas vezes, não dispõe de quadros técnicos com a especialização necessária para conduzir todas as etapas da estruturação de uma PPP. A contratação de consultoria externa mitiga riscos, assegura a qualidade dos estudos e aumenta a atratividade do projeto para o mercado, garantindo a seleção da proposta mais vantajosa para o interesse público.

Fundamentação Legal e Normativa

A contratação de serviços de consultoria técnica especializada deve observar os princípios e regras da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos).

O Enquadramento como Serviço Técnico Especializado

A Lei nº 14.133/2021, em seu art. 74, inciso III, prevê a inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação.

A estruturação de uma PPP se enquadra perfeitamente na definição de serviço técnico especializado, dada a sua complexidade, singularidade e a necessidade de conhecimentos multidisciplinares (engenharia, economia, direito, finanças, etc.). A notória especialização da empresa ou consórcio consultor deve ser devidamente comprovada por meio de atestados de capacidade técnica, currículos da equipe e histórico de projetos similares.

A Justificativa e a Pesquisa de Preços

Mesmo nos casos de inexigibilidade, a contratação deve ser instruída com a devida justificativa, demonstrando a necessidade do serviço, a singularidade do objeto e a notória especialização do contratado (art. 72, incisos II e III, da Lei nº 14.133/2021). A pesquisa de preços, embora desafiadora em serviços singulares, deve ser realizada para garantir a razoabilidade do valor pactuado, podendo ser utilizados parâmetros como contratações similares feitas por outros entes públicos, tabelas de honorários profissionais ou orçamentos de empresas do setor.

O Termo de Referência (TR)

O Termo de Referência (TR) é o documento basilar para a contratação da consultoria. Ele deve ser elaborado com rigor técnico, definindo com clareza o objeto, o escopo dos serviços, os produtos esperados (entregáveis), o cronograma de execução, os critérios de aceitação e as sanções aplicáveis.

A elaboração do TR deve ser precedida de um Estudo Técnico Preliminar (ETP), conforme exigido pelo art. 18, inciso I, da Lei nº 14.133/2021. O ETP deve demonstrar a viabilidade da contratação, a necessidade da consultoria e as alternativas disponíveis, justificando a escolha pelo modelo proposto.

Estruturação do Termo de Referência para Consultoria em PPP

Um TR bem estruturado é fundamental para o sucesso da contratação. Ele deve conter, no mínimo, os seguintes elementos.

1. Objeto e Justificativa

Definição clara do escopo da consultoria: estudos de viabilidade, modelagem jurídica, financeira e técnica, elaboração de editais e contratos, apoio na fase de licitação e/ou acompanhamento da execução do contrato de PPP. A justificativa deve demonstrar a necessidade da contratação e os benefícios esperados.

2. Produtos Esperados (Entregáveis)

Detalhamento de cada produto a ser entregue pela consultoria, com prazos e critérios de qualidade. Exemplos:

• Relatório de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA);
• Matriz de Riscos;
• Minuta de Edital de Licitação;
• Minuta de Contrato de PPP;
• Caderno de Encargos;
• Análise de Propostas (na fase de licitação).

3. Cronograma de Execução

Definição dos prazos para a entrega de cada produto, com etapas e marcos de acompanhamento. O cronograma deve ser realista e compatível com a complexidade do projeto.

4. Critérios de Aceitação

Definição de como os produtos serão avaliados e aceitos pela Administração Pública. Os critérios devem ser objetivos e mensuráveis, garantindo a qualidade dos serviços prestados.

5. Equipe Técnica Exigida

Especificação dos perfis profissionais necessários para a execução dos serviços (engenheiros, economistas, advogados, etc.), com exigência de experiência comprovada em projetos similares.

6. Pagamento e Sanções

Definição da forma de pagamento, que deve estar atrelada à entrega e aceitação dos produtos (pagamento por produto). As sanções aplicáveis em caso de atraso ou descumprimento do contrato devem ser claras e proporcionais.

Jurisprudência e Orientação dos Tribunais de Contas

O Tribunal de Contas da União (TCU) e os Tribunais de Contas dos Estados (TCEs) têm proferido diversas decisões sobre a contratação de consultorias em PPPs.

A Notória Especialização e a Singularidade do Objeto

A jurisprudência do TCU é firme no sentido de que a inexigibilidade de licitação para contratação de consultoria exige a comprovação inequívoca da notória especialização e da singularidade do objeto. (Acórdão 2521/2012-Plenário).

A Necessidade de Justificativa Consistente

O TCU também exige que a justificativa para a contratação de consultoria seja detalhada e fundamentada, demonstrando a impossibilidade de execução dos serviços pelos quadros da Administração Pública. (Acórdão 1521/2003-Plenário).

O Acompanhamento e a Fiscalização

Os Tribunais de Contas enfatizam a importância do acompanhamento e da fiscalização rigorosa da execução do contrato de consultoria, garantindo que os produtos entregues atendam aos requisitos de qualidade e aos prazos estabelecidos. A Administração Pública não pode se eximir de sua responsabilidade de avaliar e aprovar os estudos elaborados pela consultoria.

Orientações Práticas para Procuradores e Auditores

A atuação de procuradores e auditores na contratação de consultorias em PPPs deve ser preventiva e diligente.

Análise do Termo de Referência

A análise do TR é a etapa mais crítica. O procurador deve verificar se o objeto está claramente definido, se os produtos esperados são compatíveis com a necessidade da Administração, se o cronograma é exequível e se os critérios de aceitação são objetivos. O auditor deve analisar a consistência do Estudo Técnico Preliminar e a razoabilidade da pesquisa de preços.

Verificação da Notória Especialização

No caso de inexigibilidade, a análise da notória especialização deve ser rigorosa, verificando se a empresa ou os profissionais possuem experiência comprovada em projetos similares e se a equipe técnica proposta atende aos requisitos do TR.

Acompanhamento da Execução

A fiscalização da execução do contrato deve ser ativa, com acompanhamento sistemático da entrega dos produtos e avaliação da qualidade dos serviços. O procurador deve estar atento a eventuais descumprimentos contratuais e adotar as medidas cabíveis (notificações, multas, rescisão).

Conclusão

A modelagem e contratação de consultorias em PPPs é um processo complexo que exige conhecimento técnico, jurídico e atenção aos detalhes. A observância da legislação, a elaboração de um Termo de Referência robusto e a fiscalização diligente da execução do contrato são fundamentais para garantir a qualidade dos estudos, mitigar riscos e assegurar o sucesso da Parceria Público-Privada. A atuação proativa de procuradores e auditores é essencial para garantir a legalidade, a eficiência e a transparência em todas as etapas desse processo.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.