Plano de Integridade: e Jurisprudência do STF

A consolidação da cultura de integridade na Administração Pública brasileira transcendeu o âmbito das boas práticas e consolidou-se como um imperativo legal e jurisprudencial. O Plano de Integridade, antes visto como um diferencial, é hoje um instrumento central de governança, essencial para a mitigação de riscos, a prevenção da corrupção e a garantia da probidade administrativa. Este artigo destina-se a profissionais do setor público – defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores –, com o objetivo de analisar a evolução normativa e, sobretudo, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) acerca da implementação e eficácia dos Programas de Integridade.

Fundamentação Legal e a Evolução Normativa

A exigência de mecanismos de integridade ganhou contornos jurídicos robustos com a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), que, em seu artigo 7º, inciso VIII, estabeleceu a existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade como fator atenuante na aplicação de sanções às pessoas jurídicas. A regulamentação dessa lei, primeiramente pelo Decreto nº 8.420/2015 e, mais recentemente, pelo Decreto nº 11.129/2022, detalhou os parâmetros de avaliação desses programas, consolidando o termo "Programa de Integridade" no ordenamento jurídico.

No âmbito estritamente público, a Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) inovou ao exigir a implantação de Programa de Integridade pelo licitante vencedor nas contratações de grande vulto (art. 25, § 4º). Além disso, a lei estabeleceu a implantação ou o aperfeiçoamento de programa de integridade como condição para a reabilitação de empresas sancionadas (art. 163, parágrafo único).

Mais do que uma exigência para o setor privado que contrata com a Administração, a integridade tornou-se uma obrigação para o próprio setor público. O Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal, estabeleceu a integridade como um dos princípios da governança pública (art. 3º, inciso III). A Portaria CGU nº 57/2019, por sua vez, determinou que os órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional instituam Programas de Integridade.

A legislação superveniente, incluindo normativas estaduais e municipais editadas até 2026, reafirma a obrigatoriedade da estruturação desses planos, demonstrando a capilaridade da exigência em todos os níveis federativos.

O Papel do Supremo Tribunal Federal na Consolidação da Integridade

O STF tem desempenhado um papel fundamental na interpretação e aplicação das normas relacionadas à integridade e à probidade administrativa, balizando a atuação dos gestores e órgãos de controle. A jurisprudência da Corte tem se firmado no sentido de valorizar a efetividade dos mecanismos de controle interno e de prevenção.

O Princípio da Eficiência e a Gestão de Riscos

O STF tem reiteradamente afirmado que o princípio da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal) não se limita à busca por resultados econômicos, mas abrange também a adoção de práticas de gestão que minimizem riscos e previnam irregularidades. A ausência de um Plano de Integridade robusto e efetivo pode ser interpretada, em determinados contextos, como violação a esse princípio constitucional.

Em julgamentos relacionados ao controle de contas e à responsabilização de gestores, a Suprema Corte tem analisado não apenas a ocorrência do dano ao erário, mas também a existência e a eficácia dos mecanismos de controle interno. A comprovação de que o gestor implementou e monitorou um Programa de Integridade adequado pode atuar como um elemento mitigador da responsabilidade, demonstrando a diligência esperada do administrador público.

A Nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) e a Jurisprudência do STF

A alteração da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) pela Lei nº 14.230/2021 trouxe mudanças significativas, notadamente a exigência do dolo específico para a configuração do ato de improbidade. Nesse cenário, o Plano de Integridade assume uma relevância ainda maior.

O STF, ao analisar a aplicação retroativa das alterações (Tema 1199 da Repercussão Geral), estabeleceu parâmetros para a aferição do dolo. A existência de um Programa de Integridade efetivo, com políticas claras, treinamentos regulares e canais de denúncia funcionais, constitui um forte elemento de prova da ausência de dolo por parte da alta administração. Se a instituição possui mecanismos para prevenir e detectar desvios, torna-se mais difícil caracterizar a vontade livre e consciente de praticar o ato ímprobo.

Por outro lado, a mera existência formal de um plano (o chamado "programa de prateleira" ou paper program), sem a devida implementação e monitoramento, não afasta a responsabilização. O STF, em consonância com o entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU), tem exigido a comprovação da efetividade do programa.

O Compliance como Instrumento de Tutela da Moralidade Pública

A jurisprudência do STF tem reconhecido o compliance – e, por extensão, os Planos de Integridade – como instrumentos essenciais para a concretização do princípio da moralidade administrativa. Em decisões recentes, a Corte tem ressaltado que a probidade não se presume, devendo ser ativamente buscada por meio de mecanismos institucionais de prevenção.

A estruturação de um Programa de Integridade demonstra o comprometimento da instituição com a ética e a transparência, fortalecendo a confiança da sociedade na Administração Pública. O STF tem valorizado iniciativas que promovam a cultura de integridade, considerando-as como ações alinhadas aos ditames constitucionais.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A implementação e a avaliação de um Plano de Integridade exigem uma atuação diligente e especializada por parte dos profissionais do setor público.

Estruturação e Implementação

Para os gestores responsáveis pela implementação, é fundamental observar as diretrizes estabelecidas pela Controladoria-Geral da União (CGU) e demais órgãos de controle. Um Plano de Integridade efetivo deve contemplar:

1. Comprometimento da Alta Administração: O apoio e a participação ativa dos dirigentes máximos são indispensáveis. A cultura de integridade deve fluir do topo para a base (tone at the top).
2. Gestão de Riscos: Identificação, análise e avaliação dos riscos de integridade inerentes às atividades do órgão.
3. Políticas e Procedimentos: Elaboração de códigos de ética, políticas de prevenção ao conflito de interesses, regras para o recebimento de brindes e hospitalidades, entre outros normativos internos.
4. Comunicação e Treinamento: Disseminação contínua das políticas e realização de treinamentos periódicos para todos os servidores e colaboradores.
5. Canais de Denúncia: Estabelecimento de canais seguros, acessíveis e com garantia de anonimato ou proteção ao denunciante, para o recebimento de relatos de irregularidades.
6. Monitoramento e Avaliação: Acompanhamento contínuo da efetividade do programa, com a realização de auditorias e a implementação de melhorias.

Avaliação e Fiscalização

Para procuradores, promotores, auditores e juízes que atuam no controle e na responsabilização, a análise de um Plano de Integridade não deve se restringir à verificação formal de sua existência. É necessário investigar a sua efetividade material.

Na instrução de processos e inquéritos, recomenda-se:

• Solicitar evidências: Requerer atas de reuniões, registros de treinamentos, relatórios de gestão de riscos, estatísticas do canal de denúncias e documentos comprobatórios das ações de monitoramento.
• Analisar a adequação: Avaliar se o programa é proporcional ao tamanho, à complexidade e aos riscos específicos do órgão ou da empresa.
• Investigar a resposta a incidentes: Verificar como a instituição reagiu a denúncias ou irregularidades identificadas anteriormente. A ausência de medidas corretivas ou punitivas indica a ineficácia do programa.
• Verificar a independência da instância de integridade: Avaliar se a unidade responsável pelo programa possui autonomia e recursos suficientes para atuar de forma imparcial.

Conclusão

O Plano de Integridade consolidou-se como um pilar essencial da governança pública contemporânea. A legislação, de forma crescente, exige a sua implementação e a jurisprudência do STF reafirma a sua importância como instrumento de concretização dos princípios da eficiência e da moralidade. Para os profissionais do setor público, compreender a dinâmica desses programas e avaliar a sua efetividade material tornou-se indispensável para a promoção da probidade administrativa e para a mitigação de riscos institucionais. A transição de um modelo de controle estritamente repressivo para um paradigma preventivo exige uma mudança de cultura, na qual a integridade seja o alicerce de todas as ações da Administração Pública.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.