Regulação: Gestão por Resultados

A gestão pública moderna exige mais do que apenas a observância estrita da legalidade; ela demanda eficiência, eficácia e, acima de tudo, resultados concretos para a sociedade. Nesse contexto, a transição da tradicional administração pública burocrática para a administração pública gerencial, com ênfase na Gestão por Resultados, tornou-se um imperativo. A regulação desempenha um papel fundamental nesse processo, estabelecendo as balizas para que a busca por resultados não se dê à custa da legalidade e do interesse público. Este artigo explora a intrincada relação entre a regulação e a gestão por resultados na Administração Pública, analisando seus fundamentos legais, jurisprudenciais e práticos, com o objetivo de oferecer um panorama abrangente para os profissionais do setor público.

O Paradigma da Gestão por Resultados na Administração Pública

A Gestão por Resultados (GpR) é um modelo de administração que prioriza a definição de metas claras e mensuráveis, o monitoramento contínuo do desempenho e a avaliação dos resultados alcançados, em detrimento do foco exclusivo no cumprimento de procedimentos formais. Na Administração Pública, a GpR busca otimizar a alocação de recursos, melhorar a qualidade dos serviços prestados e aumentar a transparência e a accountability.

A base constitucional para a GpR encontra-se no princípio da eficiência, introduzido no caput do artigo 37 da Constituição Federal (CF) pela Emenda Constitucional nº 19/1998 (Reforma Administrativa). A eficiência impõe à Administração Pública o dever de agir com presteza, perfeição e rendimento funcional, buscando os melhores resultados com o menor custo possível.

Fundamentos Legais e Normativos

A legislação infraconstitucional tem progressivamente incorporado os princípios da GpR. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000 - LRF), por exemplo, exige o planejamento, a transparência e o controle da gestão fiscal, estabelecendo metas de resultados fiscais e limites para despesas.

O Decreto-Lei nº 200/1967, em seu artigo 14, já previa o controle de resultados, determinando que o controle da execução dos programas deve ser exercido em todos os níveis, com o objetivo de assegurar a fiel execução dos programas e a observância das normas legais.

Mais recentemente, a Lei nº 13.655/2018 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB) introduziu importantes inovações para a segurança jurídica e a eficiência na gestão pública. O artigo 20 da LINDB, por exemplo, estabelece que as decisões nas esferas administrativa, controladora e judicial não podem ser tomadas com base em valores jurídicos abstratos sem considerar as consequências práticas da decisão. Essa exigência impõe ao gestor público e aos órgãos de controle a necessidade de avaliar os resultados esperados de suas decisões, alinhando-se aos princípios da GpR.

A Lei nº 14.129/2021 (Lei do Governo Digital) também reforça a GpR ao instituir princípios e diretrizes para o aumento da eficiência da administração pública, por meio da desburocratização, da inovação e da transformação digital. A lei incentiva a adoção de tecnologias e processos que facilitem a prestação de serviços públicos de forma mais ágil e acessível ao cidadão.

Em 2024, a Lei n° 14.999 estabeleceu o Marco Legal da Inovação no Setor Público, consolidando a necessidade de flexibilização de procedimentos para o alcance de resultados inovadores e eficientes, garantindo segurança jurídica aos gestores que adotarem práticas inovadoras com foco em resultados.

A Regulação como Instrumento da Gestão por Resultados

A regulação, tradicionalmente associada ao controle do Estado sobre atividades econômicas, assume um papel crucial na GpR. Ela não se limita a impor restrições, mas atua como um mecanismo de incentivo e direcionamento do comportamento dos agentes públicos e privados, visando o alcance de objetivos específicos.

A regulação na GpR se manifesta em duas vertentes principais:

1. Regulação Interna: Diz respeito às normas e procedimentos que regem a organização e o funcionamento da própria Administração Pública. A regulação interna deve ser desenhada de forma a facilitar a GpR, estabelecendo metas claras, indicadores de desempenho adequados e mecanismos de avaliação eficazes.
2. Regulação Externa: Refere-se à atuação do Estado na regulação de atividades econômicas e sociais prestadas por particulares, seja por meio de concessões, permissões ou autorizações. A regulação externa, nesse contexto, deve ser orientada para resultados, buscando garantir a qualidade dos serviços prestados, a modicidade das tarifas e o cumprimento das metas estabelecidas nos contratos de concessão ou permissão.

O Papel das Agências Reguladoras

As Agências Reguladoras desempenham um papel central na regulação externa orientada para resultados. Criadas a partir da década de 1990 no contexto da desestatização, essas autarquias especiais têm a função de regular e fiscalizar a prestação de serviços públicos por entidades privadas.

A Lei nº 13.848/2019 (Lei das Agências Reguladoras) estabeleceu um novo marco legal para essas entidades, reforçando sua autonomia, transparência e accountability. A lei exige a adoção de práticas de governança corporativa, a realização de Análise de Impacto Regulatório (AIR) e a elaboração de planos estratégicos e de gestão, alinhando-se aos princípios da GpR.

A AIR, em especial, é um instrumento fundamental para a regulação por resultados, pois exige a avaliação prévia dos impactos econômicos, sociais e ambientais de uma proposta de regulação, comparando diferentes alternativas e justificando a escolha daquela que apresenta os melhores resultados esperados.

Contratos de Gestão e Termos de Parceria

A regulação interna na GpR se materializa frequentemente por meio de instrumentos contratuais, como os Contratos de Gestão e os Termos de Parceria.

Os Contratos de Gestão, previstos no § 8º do artigo 37 da CF, são acordos firmados entre a Administração Direta e órgãos ou entidades da Administração Indireta, ou mesmo com organizações sociais, visando à fixação de metas de desempenho. Esses contratos estabelecem compromissos mútuos, indicadores de avaliação e mecanismos de controle e responsabilização, conferindo maior autonomia e flexibilidade aos gestores em troca do alcance de resultados.

Os Termos de Parceria, instituídos pela Lei nº 9.790/1999, são instrumentos celebrados entre o Poder Público e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) para a execução de projetos e programas de interesse público. A lei exige a definição clara das metas a serem atingidas, os indicadores de avaliação e os mecanismos de prestação de contas, assegurando a transparência e o controle social.

Jurisprudência e a Consolidação da Gestão por Resultados

A jurisprudência tem acompanhado a evolução da Administração Pública, reconhecendo a importância da GpR e da regulação orientada para resultados.

O Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas decisões, tem enfatizado o princípio da eficiência como um mandamento constitucional que impõe à Administração Pública a busca por resultados concretos e a otimização dos recursos públicos. A Corte tem reconhecido a validade de instrumentos de GpR, como os Contratos de Gestão e as parcerias com o terceiro setor, desde que observados os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade.

O Tribunal de Contas da União (TCU) também tem desempenhado um papel relevante na consolidação da GpR, promovendo auditorias operacionais que avaliam a eficiência, eficácia e efetividade de programas e projetos governamentais. O TCU tem incentivado a adoção de indicadores de desempenho, a elaboração de planos estratégicos e a realização de AIR por parte dos órgãos e entidades da Administração Pública.

A jurisprudência do TCU, notadamente após a edição da LINDB (Lei nº 13.655/2018), tem reforçado a necessidade de se considerar as consequências práticas das decisões administrativas e de controle, evitando interpretações excessivamente formalistas que prejudiquem a eficiência e a obtenção de resultados (Acórdão nº 2.891/2018-Plenário).

Desafios e Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A implementação da GpR e da regulação orientada para resultados na Administração Pública enfrenta diversos desafios, como a cultura burocrática arraigada, a falta de capacitação dos servidores, a dificuldade de mensurar resultados em áreas complexas (como saúde e educação) e a resistência a mudanças.

Para os profissionais do setor público (defensores, procuradores, promotores, juízes, auditores), a atuação nesse cenário exige uma compreensão profunda dos princípios e instrumentos da GpR, bem como a capacidade de conciliar a busca por resultados com o respeito à legalidade e aos direitos fundamentais.

Algumas orientações práticas para a atuação profissional nesse contexto incluem:

1. Foco em Resultados: Ao analisar processos, elaborar pareceres ou proferir decisões, é fundamental considerar os resultados esperados da ação governamental e avaliar se as medidas adotadas são adequadas e proporcionais para o alcance desses resultados.
2. Aplicação do Artigo 20 da LINDB: A exigência de considerar as consequências práticas das decisões (artigo 20 da LINDB) deve ser observada em todas as esferas de atuação, evitando interpretações formalistas que inviabilizem a GpR.
3. Valorização da Análise de Impacto Regulatório (AIR): A AIR deve ser exigida e analisada com rigor, tanto na elaboração de novas normas quanto na revisão de normas existentes, garantindo que a regulação seja eficiente e orientada para resultados.
4. Atenção aos Indicadores de Desempenho: É preciso avaliar a adequação e a confiabilidade dos indicadores de desempenho utilizados na GpR, verificando se eles refletem de fato os resultados alcançados e se não induzem a comportamentos indesejados (como o foco em metas de curto prazo em detrimento de objetivos de longo prazo).
5. Controle Orientado para Resultados: Os órgãos de controle devem priorizar auditorias operacionais e avaliações de desempenho, em complemento às tradicionais auditorias de conformidade legal, buscando identificar oportunidades de melhoria na gestão e no alcance de resultados.
6. Acompanhamento da Inovação: Com o novo Marco Legal da Inovação no Setor Público (Lei n° 14.999/2024), é crucial que os órgãos de controle e o judiciário estejam abertos a novas práticas e tecnologias, desde que devidamente justificadas e com foco na eficiência e no interesse público.

Conclusão

A Gestão por Resultados e a regulação orientada para resultados representam um avanço fundamental na Administração Pública brasileira, buscando conciliar a legalidade com a eficiência e a efetividade na prestação de serviços públicos. A consolidação desse modelo exige uma mudança de cultura, tanto por parte dos gestores públicos quanto dos órgãos de controle e do Poder Judiciário. O domínio dos fundamentos legais, normativos e jurisprudenciais da GpR é essencial para que os profissionais do setor público possam contribuir para uma administração mais transparente, eficiente e voltada para o atendimento das necessidades da sociedade, garantindo que a busca por resultados seja o norte da atuação estatal.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.