TCU: Fiscalização de Convênios

O controle e a fiscalização dos recursos públicos transferidos mediante convênios constituem pilares essenciais da atuação do Tribunal de Contas da União (TCU). A transferência voluntária de recursos, instrumento fundamental para a descentralização de políticas públicas e a cooperação entre entes federados e organizações da sociedade civil, exige um rigoroso acompanhamento para garantir a correta aplicação dos valores e o alcance dos objetivos pactuados. Este artigo se propõe a analisar as diretrizes, a fundamentação legal e as melhores práticas relacionadas à fiscalização de convênios pelo TCU, direcionado a profissionais do setor público que atuam na gestão, no controle e na defesa do erário.

O Papel do TCU na Fiscalização de Convênios

O TCU, no exercício de sua competência constitucional, atua como órgão central de controle externo, responsável por fiscalizar a aplicação de recursos públicos federais. Essa atribuição abrange não apenas a administração direta, mas também as transferências voluntárias, como os convênios, que envolvem recursos da União repassados a estados, municípios, Distrito Federal e entidades privadas sem fins lucrativos. A fiscalização visa assegurar a legalidade, a legitimidade, a economicidade e a eficiência na gestão desses recursos, prevenindo e punindo desvios, fraudes e irregularidades.

O artigo 71, incisos II e VI, da Constituição Federal, estabelece a competência do TCU para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, bem como para fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres.

Fundamentação Legal e Normativa

A fiscalização de convênios pelo TCU baseia-se em um arcabouço normativo robusto, que inclui a Constituição Federal, leis, decretos e instruções normativas. Destacam-se:

• Constituição Federal: Art. 71, II e VI (competência do TCU).
• Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU): Estabelece as regras gerais sobre a organização e o funcionamento do Tribunal, incluindo as normas sobre fiscalização de convênios (arts. 1º, 8º, 41, 42 e 43).
• Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF): Impõe regras de transparência, controle e responsabilidade na gestão fiscal, aplicáveis às transferências voluntárias (art. 25).
• Decreto nº 6.170/2007: Regulamenta as transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, estabelecendo regras sobre celebração, execução, acompanhamento e prestação de contas.
• Portaria Interministerial nº 424/2016: Consolida as normas relativas às transferências de recursos da União, definindo procedimentos para a celebração, execução e prestação de contas de convênios e contratos de repasse.
• Instrução Normativa TCU nº 84/2020: Estabelece normas sobre a tomada de contas especial (TCE), instrumento utilizado para apurar responsabilidades e quantificar o dano ao erário em casos de irregularidades na execução de convênios.

Fases da Fiscalização de Convênios

A atuação do TCU na fiscalização de convênios se desenvolve em diferentes fases, desde o planejamento até o julgamento das contas.

Planejamento e Seleção

O TCU utiliza critérios de materialidade, relevância, risco e oportunidade para selecionar os convênios a serem fiscalizados. A análise de dados do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV) e outras fontes de informação auxilia na identificação de indícios de irregularidades e áreas de maior risco.

Execução da Fiscalização

A fiscalização pode ser realizada por meio de auditorias, inspeções ou acompanhamentos. Os auditores do TCU examinam os processos de celebração, execução e prestação de contas dos convênios, verificando o cumprimento das normas legais e regulamentares.

Julgamento e Sanções

Caso sejam identificadas irregularidades, o TCU pode instaurar Tomada de Contas Especial (TCE) para apurar as responsabilidades e quantificar o dano ao erário. Os responsáveis podem ser condenados ao ressarcimento do dano, ao pagamento de multas e à inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança.

Irregularidades Comuns na Execução de Convênios

A experiência do TCU na fiscalização de convênios revela um conjunto de irregularidades recorrentes, que exigem atenção especial dos gestores e órgãos de controle:

• Falta de comprovação da regular aplicação dos recursos: Ausência de documentos hábeis para comprovar as despesas realizadas, como notas fiscais, recibos e extratos bancários.
• Desvio de finalidade: Utilização dos recursos para fins diversos dos previstos no plano de trabalho do convênio.
• Superfaturamento e sobrepreço: Pagamento de valores superiores aos praticados no mercado para a aquisição de bens ou serviços.
• Fracionamento de despesas: Divisão de despesas para evitar a realização de licitação ou para utilizar modalidades de licitação menos rigorosas.
• Não execução do objeto pactuado: Descumprimento das metas e objetivos estabelecidos no convênio.
• Atraso injustificado na prestação de contas: Descumprimento dos prazos para apresentação da prestação de contas final.

Jurisprudência e Súmulas do TCU

O TCU consolidou sua jurisprudência sobre a fiscalização de convênios por meio de diversas súmulas e acórdãos. Destacam-se:

• Súmula TCU nº 230: "Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de corresponsabilidade".
• Acórdão TCU nº 2.449/2013 - Plenário: Firmou o entendimento de que a responsabilidade pela prestação de contas de recursos repassados mediante convênio recai sobre o gestor que os geriu, independentemente de ser o titular do cargo à época da celebração do ajuste.

Orientações Práticas para Gestores e Fiscais

Para garantir a regularidade na execução de convênios e evitar sanções do TCU, os gestores e fiscais devem observar as seguintes orientações práticas:

• Planejamento rigoroso: Elaborar um plano de trabalho detalhado, com metas claras, cronograma de execução e orçamento compatível com os preços de mercado.
• Acompanhamento contínuo: Monitorar a execução do convênio, verificando o cumprimento das metas e a regularidade das despesas.
• Documentação completa: Manter arquivo organizado com todos os documentos comprobatórios das despesas realizadas, como notas fiscais, recibos, extratos bancários e processos licitatórios.
• Transparência: Divulgar informações sobre a execução do convênio, garantindo o acesso público aos dados.
• Capacitação: Investir na capacitação dos servidores envolvidos na gestão e fiscalização de convênios.
• Consultas ao TCU: Em caso de dúvidas sobre a aplicação das normas, consultar o TCU ou a Controladoria-Geral da União (CGU).

Conclusão

A fiscalização de convênios pelo TCU é um mecanismo essencial para garantir a correta aplicação dos recursos públicos e o alcance dos objetivos das políticas públicas descentralizadas. A atuação rigorosa do Tribunal, aliada ao aprimoramento contínuo das normas e práticas de gestão, contribui para a prevenção de irregularidades, a punição dos responsáveis por desvios e o fortalecimento do controle social. O conhecimento da legislação, da jurisprudência e das orientações práticas é fundamental para os profissionais do setor público que atuam na gestão, no controle e na defesa do erário, assegurando a efetividade e a transparência na utilização dos recursos repassados mediante convênios.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.