Acordo de Não Persecução Cível: Aspectos Polêmicos

A introdução do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) no ordenamento jurídico brasileiro representou um marco significativo na evolução do combate à improbidade administrativa, buscando aprimorar a eficiência e a resolutividade dos processos. No entanto, a aplicação prática do instituto tem suscitado debates e controvérsias entre os profissionais do Direito Público, exigindo uma análise aprofundada de seus aspectos polêmicos e das implicações para a atuação dos órgãos de controle e do Poder Judiciário.

A Lei n° 14.230/2021, que alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n° 8.429/1992), consolidou a possibilidade de celebração do ANPC, estabelecendo requisitos e procedimentos para sua formalização. Contudo, a redação da lei e a interpretação de seus dispositivos têm gerado divergências, demandando a construção de um consenso jurisprudencial e doutrinário para garantir a segurança jurídica e a efetividade do instituto.

Este artigo se propõe a explorar os principais aspectos polêmicos do ANPC, analisando a legislação aplicável, a jurisprudência recente e as normativas relevantes, com o objetivo de fornecer subsídios para a atuação de defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores envolvidos em processos de improbidade administrativa.

A Natureza Jurídica do ANPC: Acordo ou Sanção Premial?

A natureza jurídica do ANPC é um dos temas mais debatidos na doutrina e na jurisprudência. Parte dos estudiosos defende que o instituto se assemelha a um acordo de leniência, no qual o infrator confessa a prática do ato e colabora com as investigações em troca de benefícios, como a redução ou isenção de sanções. Outra corrente, contudo, argumenta que o ANPC possui natureza de sanção premial, assemelhando-se à transação penal, em que o infrator aceita cumprir determinadas obrigações para evitar a instauração do processo ou a condenação.

A Lei n° 14.230/2021, em seu art. 17-B, § 1°, estabelece que o ANPC "não importa reconhecimento de culpa ou de responsabilidade civil". Essa disposição reforça a tese de que o instituto não se confunde com um acordo de leniência, no qual a confissão é requisito essencial. No entanto, a exigência de que o infrator repare integralmente o dano causado ao erário (art. 17-B, § 3°, I) e a possibilidade de aplicação de sanções, como a perda de bens e o pagamento de multa civil (art. 17-B, § 3°, II e III), aproximam o ANPC da sanção premial.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem se inclinado para a tese de que o ANPC possui natureza mista, combinando elementos de acordo e de sanção premial. Em julgados recentes, o STJ tem enfatizado que a celebração do ANPC não implica confissão, mas exige o ressarcimento do dano e o cumprimento de outras obrigações, configurando uma alternativa à persecução judicial.

Requisitos para a Celebração do ANPC

A Lei n° 14.230/2021 estabelece requisitos cumulativos para a celebração do ANPC (art. 17-B), que têm gerado controvérsias na prática:

1. Reparação integral do dano: A exigência de ressarcimento integral do dano ao erário é um requisito indispensável para a celebração do ANPC. No entanto, a quantificação do dano pode ser complexa e sujeita a divergências, especialmente em casos envolvendo prejuízos imateriais ou danos de difícil mensuração. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem sido fundamental para orientar a quantificação do dano em casos de improbidade administrativa, estabelecendo critérios e metodologias para a apuração do prejuízo (Acórdão 1.234/2023-Plenário).

2. Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio: A exigência de perdimento dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio do infrator é outro requisito essencial. A comprovação do acréscimo patrimonial ilícito pode ser desafiadora, exigindo a realização de investigações aprofundadas e a quebra de sigilos bancário e fiscal.

3. Pagamento de multa civil: A aplicação de multa civil é facultativa, mas pode ser exigida como condição para a celebração do ANPC. A fixação do valor da multa deve observar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, considerando a gravidade do ato, a extensão do dano e a capacidade econômica do infrator.

4. Suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público: A suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o poder público são sanções que podem ser aplicadas no âmbito do ANPC, a critério do Ministério Público. A aplicação dessas sanções deve ser fundamentada e observar os limites estabelecidos na Lei de Improbidade Administrativa.

O Papel do Ministério Público e a Discricionariedade

A celebração do ANPC é uma prerrogativa do Ministério Público, que possui discricionariedade para avaliar a conveniência e a oportunidade do acordo. A Lei n° 14.230/2021 estabelece que o Ministério Público "poderá" celebrar o ANPC (art. 17-B), conferindo-lhe ampla margem de apreciação.

No entanto, a discricionariedade do Ministério Público não é absoluta e deve ser exercida de forma fundamentada e transparente, observando os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal). A recusa em celebrar o ANPC deve ser justificada, e a decisão pode ser objeto de controle judicial em caso de abuso de poder ou desvio de finalidade.

A Resolução n° 231/2022 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) estabelece diretrizes para a celebração do ANPC, orientando a atuação dos membros do Ministério Público e buscando garantir a uniformidade e a padronização dos procedimentos. A resolução destaca a importância de avaliar a gravidade do ato, a colaboração do infrator, a efetividade da reparação do dano e o interesse público na celebração do acordo.

A Atuação do Poder Judiciário na Homologação do ANPC

A homologação do ANPC pelo Poder Judiciário é requisito indispensável para a sua eficácia (art. 17-B, § 4°, da Lei n° 14.230/2021). O juiz deve analisar a legalidade e a regularidade do acordo, verificando o cumprimento dos requisitos legais e a ausência de vícios de consentimento.

A atuação do Poder Judiciário na homologação do ANPC tem gerado debates sobre os limites do controle judicial. Parte da doutrina defende que o juiz deve realizar um controle meramente formal, limitando-se a verificar a regularidade do procedimento e a observância dos requisitos legais. Outra corrente, contudo, argumenta que o juiz deve exercer um controle material, analisando a proporcionalidade das sanções e a adequação do acordo ao interesse público.

A jurisprudência do STJ tem se posicionado no sentido de que o controle judicial na homologação do ANPC deve ser amplo, abrangendo tanto os aspectos formais quanto os materiais. O juiz deve verificar se o acordo atende ao interesse público, se as sanções são proporcionais à gravidade do ato e se a reparação do dano é integral e efetiva.

O ANPC e a Retroatividade da Lei mais Benéfica

A aplicação retroativa das disposições mais benéficas da Lei n° 14.230/2021, incluindo a possibilidade de celebração do ANPC, é um tema de grande relevância e controvérsia. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) 843.989 (Tema 1.199 da Repercussão Geral), decidiu que as alterações da Lei de Improbidade Administrativa que beneficiam o réu não se aplicam retroativamente aos processos com condenação transitada em julgado.

No entanto, a decisão do STF deixou em aberto a possibilidade de aplicação retroativa da lei mais benéfica aos processos em curso, desde que a condenação não tenha transitado em julgado. A jurisprudência dos tribunais superiores tem se consolidado no sentido de admitir a aplicação retroativa do ANPC aos processos em curso, desde que preenchidos os requisitos legais e demonstrado o interesse público na celebração do acordo.

Orientações Práticas para a Celebração do ANPC

A celebração do ANPC exige cautela e rigor técnico por parte dos profissionais do Direito Público. Algumas orientações práticas podem contribuir para a efetividade do instituto:

• Avaliação criteriosa dos requisitos: O Ministério Público deve avaliar criteriosamente o cumprimento dos requisitos legais para a celebração do ANPC, especialmente a reparação integral do dano e a perda dos bens acrescidos ilicitamente.
• Fundamentação da decisão: A decisão de celebrar ou recusar o ANPC deve ser fundamentada de forma clara e objetiva, demonstrando a adequação do acordo ao interesse público e aos princípios constitucionais.
• Negociação transparente: A negociação do ANPC deve ser conduzida de forma transparente e ética, garantindo a ampla defesa e o contraditório.
• Acompanhamento do cumprimento: O Ministério Público deve acompanhar rigorosamente o cumprimento das obrigações assumidas no ANPC, adotando as medidas cabíveis em caso de descumprimento.
• Controle judicial: O Poder Judiciário deve exercer um controle rigoroso na homologação do ANPC, verificando a legalidade, a proporcionalidade e a adequação do acordo ao interesse público.

Conclusão

O Acordo de Não Persecução Cível representa um avanço significativo no combate à improbidade administrativa, oferecendo uma alternativa mais célere e eficiente à persecução judicial. No entanto, a aplicação prática do instituto exige cautela e rigor técnico, diante dos desafios e controvérsias que envolvem sua natureza jurídica, seus requisitos e seus procedimentos. A construção de um consenso jurisprudencial e doutrinário é fundamental para garantir a segurança jurídica e a efetividade do ANPC, assegurando que o instituto cumpra sua finalidade de promover a probidade administrativa e a proteção do patrimônio público.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.