ACP: Atuação Resolutiva

A Evolução da Ação Civil Pública: Da Litigância Tradicional à Atuação Resolutiva

A Ação Civil Pública (ACP), consagrada pela Lei nº 7.347/1985 (LACP), tem sido, ao longo de décadas, o principal instrumento de tutela dos direitos metaindividuais no ordenamento jurídico brasileiro. Historicamente, sua utilização esteve intrinsecamente ligada a uma postura reativa e adversarial, caracterizada pela busca da via judicial como primeira, e por vezes única, alternativa para a resolução de conflitos coletivos. Contudo, o cenário jurídico contemporâneo, impulsionado por um contexto de crescente complexidade social e pela busca por maior eficiência na prestação jurisdicional, demanda uma reavaliação dessa abordagem. Emerge, assim, o paradigma da "atuação resolutiva", um modelo que prioriza a solução célere, efetiva e consensual dos conflitos, relegando a judicialização à condição de ultima ratio.

Para os profissionais do setor público – notadamente promotores, procuradores, defensores e juízes –, a compreensão e a internalização desse novo paradigma não são apenas recomendações, mas imperativos de ordem prática e institucional. A atuação resolutiva não se traduz em leniência ou renúncia à defesa dos direitos fundamentais, mas sim em uma estratégia mais inteligente e eficaz de alcançar os resultados pretendidos, otimizando recursos e reduzindo a morosidade inerente ao sistema de justiça tradicional.

O Fundamento Normativo da Atuação Resolutiva

O alicerce legal para a atuação resolutiva na ACP encontra-se delineado em um conjunto de diplomas normativos que, de forma progressiva, vêm consolidando a cultura da consensualidade no direito brasileiro.

O Código de Processo Civil de 2015 (CPC/15) representa um marco fundamental nesse sentido. O artigo 3º, §§ 2º e 3º, do CPC/15, estabelece que o Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos, devendo a conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial. Essa diretriz, aplicável subsidiariamente à ACP por força do artigo 19 da LACP, impõe o dever de buscar alternativas à judicialização.

No âmbito do Ministério Público, a Resolução nº 118/2014 do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) foi pioneira ao instituir a Política Nacional de Incentivo à Autocomposição. Mais recentemente, a Recomendação nº 54/2017 do CNMP, atualizada e reforçada por normativas subsequentes (como a Resolução CNMP nº 237/2021, que dispõe sobre o inquérito civil e os instrumentos de atuação resolutiva), consolidou a necessidade de priorização de soluções extrajudiciais, como o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e a recomendação, antes do ajuizamento da ACP.

O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) como Instrumento Central

O TAC, previsto no artigo 5º, § 6º, da LACP, é, indiscutivelmente, a ferramenta mais emblemática da atuação resolutiva. Ele permite que os órgãos públicos legitimados (Ministério Público, Defensoria Pública, etc.) tomem dos causadores de danos o compromisso de adequação de suas condutas às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.

A jurisprudência tem reiteradamente reconhecido a importância e a validade do TAC. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), por exemplo, já sedimentou o entendimento de que o TAC possui natureza de negócio jurídico, devendo ser interpretado de forma a garantir a sua efetividade e o cumprimento das obrigações assumidas. Além disso, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), com as alterações introduzidas pela Lei nº 13.655/2018, reforçou a necessidade de considerar as consequências práticas das decisões e a busca por soluções consensuais (artigos 20 e 26), conferindo maior segurança jurídica aos acordos firmados pelo poder público.

Estratégias Práticas para uma Atuação Resolutiva

A transição de um modelo puramente demandista para um modelo resolutivo exige uma mudança cultural e a adoção de estratégias específicas.

1. Diagnóstico e Planejamento Prévios

Antes de cogitar o ajuizamento de uma ACP ou mesmo a instauração de um Inquérito Civil, é crucial realizar um diagnóstico preciso da situação. Isso envolve a coleta de dados, a identificação dos atores envolvidos, a análise das causas raízes do problema e a avaliação das possíveis alternativas de solução. O planejamento deve considerar o impacto social, econômico e ambiental das medidas a serem adotadas, buscando sempre a solução mais eficiente e menos gravosa.

2. O Uso Estratégico do Inquérito Civil e da Recomendação

O Inquérito Civil não deve ser visto apenas como um instrumento preparatório para a ACP, mas como um espaço de diálogo e negociação. A recomendação, por sua vez, é uma ferramenta valiosa para alertar o agente público ou privado sobre a irregularidade de sua conduta e sugerir medidas corretivas, sem o peso de uma sanção imediata, mas com a advertência das consequências legais em caso de descumprimento. A eficácia da recomendação reside na clareza dos seus termos e na viabilidade das medidas propostas.

3. Técnicas de Negociação e Autocomposição

A negociação para a celebração de um TAC exige habilidades específicas. É fundamental estabelecer um ambiente de confiança, ouvir atentamente as partes, identificar interesses comuns e buscar soluções "ganha-ganha". A utilização de técnicas de mediação e conciliação, quando apropriado, pode facilitar o diálogo e superar impasses. A redação do TAC deve ser clara, objetiva, estabelecendo prazos, metas factíveis e sanções proporcionais e exequíveis em caso de descumprimento.

4. Monitoramento e Avaliação de Resultados

A atuação resolutiva não se encerra com a assinatura do TAC ou com o arquivamento do inquérito. É imperativo estabelecer mecanismos de monitoramento contínuo para garantir o cumprimento das obrigações assumidas. A transparência e a prestação de contas à sociedade sobre os resultados alcançados são essenciais para legitimar a atuação do órgão público.

Desafios e Limites da Consensualidade

Apesar das evidentes vantagens, a atuação resolutiva não é isenta de desafios. O principal deles é o risco de "captura" do órgão público pelos interesses privados ou a celebração de acordos que não protejam adequadamente o interesse público ("acordos de fachada").

Para mitigar esses riscos, é fundamental observar os limites legais e éticos da consensualidade. Direitos indisponíveis, por sua natureza, não admitem transação que implique renúncia. O TAC deve sempre visar a reparação integral do dano e a prevenção de novas violações. A atuação do Ministério Público, por exemplo, deve ser pautada pelo princípio da independência funcional, garantindo que os acordos firmados reflitam, de fato, a melhor solução para a coletividade.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) tem se posicionado no sentido de que a transação em matéria de direitos difusos é possível, desde que não implique renúncia ao direito material (ADI 3.026). A LINDB (art. 26) também estabelece balizas importantes, exigindo que o compromisso firmado elimine a irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa, mediante as condicionantes nela estabelecidas.

O Papel do Judiciário e a Evolução Jurisprudencial (Até 2026)

O Poder Judiciário tem um papel crucial no fomento da atuação resolutiva, seja na homologação de acordos, seja na condução de processos já judicializados. Observa-se, até o presente momento (2026), uma consolidação da jurisprudência em prol da validade e da força executiva dos TACs, bem como um maior rigor na análise da necessidade e adequação das ACPs, exigindo dos autores a demonstração de que as vias extrajudiciais foram esgotadas ou se revelaram ineficazes.

O STJ tem reiterado que a intervenção do Judiciário em políticas públicas, frequentemente objeto de ACPs, deve ser excepcional e balizada pelos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da reserva do possível, prestigiando, sempre que viável, as soluções construídas consensualmente entre os atores envolvidos.

Conclusão

A atuação resolutiva na Ação Civil Pública não é um modismo, mas uma evolução necessária e inexorável do sistema de justiça brasileiro. Para os profissionais do setor público, dominar as ferramentas de autocomposição, como o TAC e a recomendação, e internalizar a cultura da negociação e do diálogo são requisitos indispensáveis para uma atuação eficiente, que efetivamente transforme a realidade social e proteja os direitos metaindividuais de forma célere e duradoura. O sucesso da tutela coletiva no século XXI não se medirá pelo número de ações ajuizadas, mas pela quantidade e qualidade dos problemas concretamente resolvidos.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.