Ação de Improbidade e Competência: Análise Completa

A competência para julgar ações de improbidade administrativa é um tema complexo e central no Direito Público, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 (Nova Lei de Improbidade Administrativa - LIA). A definição correta do juízo competente é fundamental para a validade do processo e para a efetividade da responsabilização de agentes públicos e particulares envolvidos em atos ímprobos. Este artigo analisa de forma detalhada os critérios de fixação da competência, abordando as regras gerais, as exceções, a jurisprudência consolidada e as orientações práticas para os profissionais que atuam na área.

A Regra Geral da Competência

A Lei nº 8.429/1992 (LIA), em sua redação original, não estabelecia uma regra específica para a competência nas ações de improbidade, aplicando-se as regras gerais do Código de Processo Civil (CPC). Com o advento da Lei nº 14.230/2021, o artigo 17, § 11, da LIA passou a dispor expressamente sobre a competência.

"O foro para processar e julgar as ações de que trata esta Lei será o do local onde ocorreu o dano ou do foro do domicílio do réu, à escolha do autor."

Essa regra, que consolida a opção do autor (Ministério Público ou ente público lesado), visa facilitar o acesso à justiça e a colheita de provas. A escolha entre o local do dano e o domicílio do réu confere maior flexibilidade, permitindo que a ação tramite no foro mais conveniente para a instrução processual e para a efetiva reparação do prejuízo ao erário.

Competência Federal x Estadual

A definição se a competência será da Justiça Federal ou da Justiça Estadual depende da natureza da pessoa jurídica lesada ou do interesse envolvido. A Constituição Federal, em seu artigo 109, I, estabelece que compete aos juízes federais processar e julgar.

"as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;"

Portanto, se o ato de improbidade causar dano à União, a uma autarquia federal ou a uma empresa pública federal, a competência será da Justiça Federal. Caso o dano atinja Estados, Municípios, Distrito Federal, suas autarquias ou empresas públicas, a competência será da Justiça Estadual.

A Súmula 208 do STJ

Um ponto crucial na definição da competência diz respeito às verbas federais repassadas a Estados e Municípios. A Súmula 208 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) pacificou o entendimento de que.

"Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal."

Essa súmula, aplicável também a outros agentes públicos e particulares, consolida a competência da Justiça Federal sempre que houver o desvio de recursos federais cuja aplicação esteja sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) ou de outro órgão federal, independentemente de a verba já ter sido incorporada ao patrimônio municipal ou estadual.

Exceções e Situações Específicas

Apesar das regras gerais, a competência em ações de improbidade apresenta algumas exceções e situações específicas que exigem atenção dos operadores do Direito.

Foro por Prerrogativa de Função

O foro por prerrogativa de função, também conhecido como "foro privilegiado", é um tema de constante debate no âmbito da improbidade administrativa. O Supremo Tribunal Federal (STF), em diversas decisões (como na Petição 3.211), firmou o entendimento de que a ação de improbidade administrativa, por ter natureza civil, não atrai o foro por prerrogativa de função estabelecido na Constituição Federal para as infrações penais.

Portanto, em regra, prefeitos, governadores, deputados e demais autoridades processam-se por improbidade administrativa no juízo de primeiro grau, independentemente do foro por prerrogativa de função que possuam na esfera criminal.

No entanto, há uma exceção importante: o próprio STF consolidou que os Ministros de Estado, por estarem sujeitos ao crime de responsabilidade (Lei nº 1.079/1950), não respondem por improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992) pelos mesmos atos, sob pena de bis in idem. Essa tese, fixada na Reclamação 2.138, aplica-se apenas aos Ministros de Estado e não se estende a outras autoridades.

Conexão e Continência

As regras de conexão e continência (artigos 54 e seguintes do CPC) também se aplicam às ações de improbidade. Se houver duas ou mais ações de improbidade fundadas no mesmo ato ou fato, ou se houver identidade de partes e causa de pedir, as ações poderão ser reunidas para julgamento conjunto, a fim de evitar decisões conflitantes. A competência, nesse caso, será definida pelas regras do CPC (prevenção, foro mais abrangente, etc.).

O Ministério Público e a Legitimidade Ativa

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a legitimidade ativa para a propositura da ação de improbidade administrativa. O artigo 17, caput, da LIA, com a redação dada pela referida lei, passou a prever a legitimidade exclusiva do Ministério Público.

"A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei."

Essa alteração retirou a legitimidade concorrente que os entes públicos lesados (União, Estados, Municípios, etc.) possuíam anteriormente. No entanto, o STF, no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7042 e 7043, declarou a inconstitucionalidade dessa exclusividade, restabelecendo a legitimidade concorrente dos entes públicos lesados para propor a ação de improbidade.

Essa decisão do STF é fundamental para a definição da competência. Se a ação for proposta pelo Ministério Público Federal (MPF) em defesa do patrimônio da União, a competência será da Justiça Federal. Se for proposta pelo Ministério Público Estadual (MPE) em defesa do patrimônio do Estado ou Município, a competência será da Justiça Estadual. Da mesma forma, a legitimidade ativa do ente público (União, Estado ou Município) ditará a competência, conforme as regras do artigo 109 da CF.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Para os profissionais que atuam na área (defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores), a correta identificação da competência exige uma análise cuidadosa dos seguintes pontos:

1. Identificação da Pessoa Jurídica Lesada: O primeiro passo é verificar qual ente público sofreu o dano. Se for a União, autarquia ou empresa pública federal, a competência é federal (Art. 109, I, CF). Se for Estado ou Município, a competência é estadual.
2. Origem dos Recursos: É crucial analisar a origem dos recursos envolvidos no ato de improbidade. Se houver desvio de verbas federais sujeitas à prestação de contas perante órgão federal (TCU, Ministérios, etc.), a competência será da Justiça Federal (Súmula 208 STJ), mesmo que o dano atinja o patrimônio municipal ou estadual.
3. Foro por Prerrogativa de Função: Lembre-se de que a ação de improbidade, em regra, não atrai foro por prerrogativa de função. A exceção aplica-se aos Ministros de Estado, que respondem apenas por crime de responsabilidade (Reclamação 2.138 STF).
4. Escolha do Foro (Local do Dano ou Domicílio do Réu): O autor da ação tem a faculdade de escolher entre o foro do local onde ocorreu o dano ou o foro do domicílio do réu (Art. 17, § 11, LIA). A escolha deve ser estratégica, considerando a facilidade de produção de provas e a celeridade processual.
5. Legitimidade Ativa: A legitimidade ativa, restabelecida como concorrente pelo STF (ADIs 7042 e 7043), também influencia a competência. O ente público que propõe a ação (MPF, MPE, União, Estado, Município) define o juízo competente (Federal ou Estadual).

Conclusão

A definição da competência em ações de improbidade administrativa é um requisito essencial para a validade do processo e para a efetivação da justiça. A compreensão das regras gerais, das exceções (como o desvio de verbas federais) e da jurisprudência consolidada (como a não aplicação do foro por prerrogativa de função e o restabelecimento da legitimidade concorrente) é fundamental para os profissionais do Direito Público. A análise criteriosa de cada caso, considerando a pessoa jurídica lesada, a origem dos recursos e a legitimidade ativa, garantirá a correta fixação do juízo competente e o adequado processamento da ação de improbidade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.