Ação de Improbidade e Competência: com Modelos Práticos

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) - Lei nº 8.429/1992 - passou por profundas alterações com a Lei nº 14.230/2021, redefinindo conceitos, prazos e, de forma crucial, o regime de competência para o julgamento das ações de improbidade. A competência, em sua essência, define qual órgão jurisdicional possui o poder-dever de apreciar a lide. No contexto da improbidade, essa definição torna-se complexa, pois envolve a proteção do patrimônio público, a atuação de agentes com foro por prerrogativa de função e a intersecção com outras esferas de responsabilização, como a criminal e a civil.

Este artigo destina-se a analisar os contornos da competência nas ações de improbidade administrativa, com foco na jurisprudência atualizada e nas inovações legislativas, oferecendo aos profissionais do setor público (procuradores, defensores, promotores, juízes e auditores) um guia prático, incluindo modelos de peças processuais, para a condução eficaz dessas demandas.

A Competência na Lei de Improbidade Administrativa

A regra geral de competência na LIA é ditada pela natureza da pessoa jurídica lesada e pelo local do dano, conforme o Código de Processo Civil (CPC). O artigo 2º da LIA estabelece que as disposições da lei aplicam-se àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade.

A Questão do Foro por Prerrogativa de Função

Um dos temas mais debatidos na jurisprudência brasileira refere-se à aplicabilidade do foro por prerrogativa de função (ou "foro privilegiado") nas ações de improbidade. Historicamente, o Supremo Tribunal Federal (STF) oscilou em seu entendimento.

No entanto, a consolidação jurisprudencial atual, reafirmada após a Lei nº 14.230/2021, é de que não há foro por prerrogativa de função em ação de improbidade administrativa. O STF, no julgamento da ADI 2797, declarou inconstitucional a Lei nº 10.628/2002, que havia estendido o foro privilegiado para ex-ocupantes de cargos públicos e para ações de improbidade.

Portanto, a competência para julgar ações de improbidade contra prefeitos, governadores, deputados, senadores e demais autoridades, em regra, é do juízo de primeiro grau, observando as regras de competência territorial e material do CPC.

A Exceção: O Presidente da República

A única exceção a essa regra geral reside na figura do Presidente da República. O STF, no julgamento da Pet 3211, firmou o entendimento de que os atos praticados pelo Presidente da República, passíveis de enquadramento como improbidade administrativa, sujeitam-se ao regime de responsabilidade político-administrativa (crime de responsabilidade), cujo julgamento compete ao Senado Federal, nos termos do art. 85 da Constituição Federal (CF) e da Lei nº 1.079/1950.

Essa exceção fundamenta-se na necessidade de preservar a estabilidade institucional e o princípio da separação dos poderes, evitando que o Chefe do Poder Executivo seja submetido a julgamentos por juízes de primeiro grau por atos relacionados ao exercício de seu mandato.

Competência da Justiça Federal vs. Justiça Estadual

A definição entre Justiça Federal e Justiça Estadual é guiada pelo art. 109, I, da CF. A competência será da Justiça Federal quando a ação for proposta pela União, entidade autárquica ou empresa pública federal, ou quando houver interesse dessas entidades na causa.

Casos emblemáticos envolvem o repasse de verbas federais aos municípios. A Súmula 208 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) estabelece que "compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal". Por outro lado, a Súmula 209 do STJ define que "compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal".

A distinção reside na incorporação ou não dos recursos ao patrimônio municipal. Se a verba está sujeita à prestação de contas perante o Tribunal de Contas da União (TCU) ou outro órgão federal, o interesse da União permanece, atraindo a competência da Justiça Federal.

Aspectos Práticos e Jurisprudenciais Relevantes

A atuação profissional exige atenção aos detalhes que definem a competência, evitando nulidades e atrasos processuais.

A Legitimidade Ativa e a Competência

A Lei nº 14.230/2021 conferiu ao Ministério Público a legitimidade exclusiva para propor a ação de improbidade (art. 17). No entanto, o STF, na ADI 7042, suspendeu essa exclusividade, restabelecendo a legitimidade concorrente dos entes públicos lesados.

Essa decisão impacta diretamente a competência. Se um ente público lesado, por exemplo, um município, propõe a ação contra um ex-prefeito por desvio de verbas estaduais, a competência será da Justiça Estadual. Se o Ministério Público Federal propõe a ação por desvio de verbas federais, a competência será da Justiça Federal.

Conexão e Continência

Ações de improbidade frequentemente envolvem múltiplos réus e atos complexos, podendo ensejar litisconsórcio e conexão com outras ações. O art. 17, § 10-C, da LIA (incluído pela Lei nº 14.230/2021) determina que, após a manifestação dos réus, o juiz deverá apreciar a existência de conexão com outras ações, determinando a reunião dos processos, se for o caso.

A jurisprudência orienta que a reunião de processos por conexão deve observar a competência absoluta. Se houver conexão entre uma ação de competência da Justiça Federal e outra da Justiça Estadual, prevalece a competência da Justiça Federal, nos termos da Súmula 150 do STJ.

Modelos Práticos

Abaixo, apresentamos modelos simplificados para ilustrar a aplicação das regras de competência em diferentes cenários.

Modelo 1: Ação de Improbidade - Justiça Federal (Repasse de Verbas Federais)

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ FEDERAL DA ___ VARA FEDERAL DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DE [ESTADO]

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pelo Procurador da República signatário, vem, com fundamento no art. 129, III, da Constituição Federal, e na Lei nº 8.429/1992, propor a presente

AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

em face de [NOME DO RÉU], [Qualificação Completa], ex-Prefeito do Município de [Nome do Município], pelos fatos e fundamentos a seguir expostos. I - DA COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL

A presente ação versa sobre supostos atos de improbidade administrativa praticados na aplicação de recursos públicos federais, oriundos de convênio firmado entre o Município de [Nome do Município] e a [Nome do Órgão Federal repassador, ex: Ministério da Saúde].

Nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal, e da Súmula 208 do STJ, compete à Justiça Federal processar e julgar as ações que envolvam o desvio de verbas sujeitas a prestação de contas perante órgão federal, evidenciando o manifesto interesse da União.

II - DOS FATOS [Descrição detalhada dos atos de improbidade, com indicação das provas].

III - DO DIREITO [Enquadramento jurídico dos fatos nos artigos da Lei nº 8.429/1992, demonstrando o dolo].

IV - DOS PEDIDOS [Pedidos de condenação nas sanções do art. 12 da LIA, indisponibilidade de bens, etc.].

Modelo 2: Exceção de Incompetência - Alegação de Interesse Estadual

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ FEDERAL DA ___ VARA FEDERAL DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DE [ESTADO]

Processo nº [Número do Processo]

[NOME DO RÉU], já qualificado nos autos da Ação de Improbidade Administrativa em epígrafe, movida pelo Ministério Público Federal, vem, por seu advogado, apresentar

EXCEÇÃO DE INCOMPETÊNCIA

pelos fundamentos a seguir. I - DOS FATOS E DO DIREITO

O Ministério Público Federal ajuizou a presente ação alegando desvio de recursos na área da educação. Ocorre que os recursos em questão, embora originários do FUNDEB, foram complementados com verbas exclusivamente estaduais e municipais, e a irregularidade apontada refere-se especificamente à parcela estadual, já incorporada ao patrimônio municipal.

Conforme a Súmula 209 do STJ, compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal. Inexistindo repasse de verba federal sujeita a prestação de contas ao TCU no ato específico questionado, afasta-se a competência da Justiça Federal.

II - DO PEDIDO Requer-se o acolhimento da presente exceção, declarando-se a incompetência absoluta deste juízo federal e determinando-se a remessa dos autos ao Juízo de Direito da Comarca de [Nome da Comarca], Justiça Estadual, competente para o julgamento da lide.

Conclusão

A definição da competência nas ações de improbidade administrativa é um passo crucial para garantir a regularidade e a celeridade do processo. A ausência de foro por prerrogativa de função (com a ressalva do Presidente da República) e a distinção entre a competência federal e estadual, baseada na origem e na destinação dos recursos públicos (Súmulas 208 e 209 do STJ), são pilares fundamentais. A constante evolução jurisprudencial e as alterações legislativas, como a Lei nº 14.230/2021 e a decisão do STF na ADI 7042, exigem dos profissionais do setor público atualização contínua e rigor na análise do caso concreto para a correta postulação e defesa em juízo.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.