Dolo e Culpa na Improbidade: e Jurisprudência do STJ

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA), Lei nº 8.429/1992, sofreu profundas alterações com a edição da Lei nº 14.230/2021. Uma das mudanças mais significativas e que tem gerado intensos debates doutrinários e jurisprudenciais diz respeito ao elemento subjetivo necessário para a configuração do ato ímprobo: a distinção entre dolo e culpa.

Este artigo se propõe a analisar essa distinção, com foco na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), buscando oferecer subsídios práticos para a atuação de defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores que lidam com a matéria.

O Novo Paradigma da LIA: A Exigência do Dolo Específico

Até a edição da Lei nº 14.230/2021, a LIA previa a possibilidade de responsabilização por ato de improbidade administrativa tanto na modalidade dolosa (artigos 9º, 10 e 11) quanto na modalidade culposa (artigo 10). O dolo, por sua vez, era compreendido em sentido lato, admitindo-se o dolo genérico, ou seja, a vontade livre e consciente de praticar a conduta descrita na lei, sem a necessidade de demonstração da intenção específica de lesar o erário ou enriquecer ilicitamente.

A Lei nº 14.230/2021 alterou drasticamente esse cenário. O artigo 1º, § 1º, da LIA passou a exigir expressamente o dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, definido como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".

Em outras palavras, não basta mais que o agente tenha agido de forma livre e consciente. É imprescindível comprovar que ele teve a intenção deliberada de praticar o ato ilícito e alcançar o resultado lesivo previsto na lei. A mera negligência, imprudência ou imperícia, características da culpa, não são mais suficientes para a responsabilização por improbidade administrativa.

A Distinção entre Dolo e Culpa na Prática

A distinção entre dolo e culpa, embora clara na teoria, pode apresentar desafios na prática. O dolo específico, como visto, exige a comprovação da intenção deliberada de alcançar o resultado ilícito. Já a culpa, mesmo em sua modalidade grave (como previsto em algumas interpretações anteriores à Lei nº 14.230/2021), caracteriza-se pela falta do dever de cuidado, pela negligência, imprudência ou imperícia.

Para ilustrar essa diferença, podemos imaginar a situação de um gestor público que assina um contrato com sobrepreço. Se restar comprovado que ele sabia do sobrepreço e assinou o contrato com a intenção de beneficiar a si mesmo ou a terceiros, estará configurado o dolo específico e, consequentemente, o ato de improbidade administrativa (art. 9º ou 10 da LIA).

Por outro lado, se a investigação demonstrar que o gestor assinou o contrato por negligência, sem verificar os preços de mercado, ou por imperícia na análise da documentação, não haverá dolo específico. A conduta, embora reprovável e passível de sanções disciplinares e civis (como o ressarcimento ao erário), não configurará ato de improbidade administrativa, em face da exigência legal do dolo específico.

A Jurisprudência do STJ: A Interpretação do Dolo Específico

A jurisprudência do STJ tem se debruçado sobre a interpretação do dolo específico exigido pela Lei nº 14.230/2021, buscando definir os contornos dessa exigência e orientar a aplicação da lei.

O STJ tem consolidado o entendimento de que o dolo específico na improbidade administrativa não se confunde com o dolo genérico. É necessário que a acusação demonstre, de forma clara e inequívoca, a intenção do agente de alcançar o resultado ilícito.

Em julgados recentes, o STJ tem rechaçado a presunção de dolo, exigindo a comprovação material da intenção do agente. A simples irregularidade formal ou a inobservância de normas burocráticas, sem a demonstração da vontade de fraudar, lesar o erário ou enriquecer ilicitamente, não são suficientes para caracterizar a improbidade administrativa.

O Dolo Específico e a Lesão ao Erário (Art. 10 da LIA)

No que tange aos atos de improbidade administrativa que causam lesão ao erário (art. 10 da LIA), o STJ tem exigido a comprovação do dolo específico de causar o dano. A mera conduta culposa que resulte em prejuízo aos cofres públicos, como no exemplo do contrato com sobrepreço assinado por negligência, não caracteriza a improbidade, embora possa ensejar o ressarcimento ao erário por outras vias legais.

O Dolo Específico e o Enriquecimento Ilícito (Art. 9º da LIA)

Em relação aos atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito (art. 9º da LIA), o STJ tem entendido que o dolo específico se consubstancia na vontade consciente de auferir vantagem patrimonial indevida. A comprovação dessa intenção é fundamental para a condenação.

O Dolo Específico e a Violação aos Princípios da Administração Pública (Art. 11 da LIA)

A exigência de dolo específico para os atos que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11 da LIA) tem sido objeto de intenso debate. O STJ, em recentes decisões, tem firmado o entendimento de que a condenação por violação aos princípios exige a comprovação do dolo específico de violar o princípio em questão, com a intenção de obter vantagem indevida para si ou para outrem. A mera irregularidade administrativa, sem a demonstração da intenção dolosa, não configura a improbidade.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A exigência do dolo específico na Lei de Improbidade Administrativa impõe desafios e exige cautela por parte dos profissionais que atuam no setor público.

Para Promotores e Procuradores:

• A petição inicial da ação de improbidade administrativa deve descrever de forma minuciosa e fundamentada a conduta do agente, demonstrando a presença do dolo específico.
• É crucial apresentar provas robustas que evidenciem a intenção deliberada do agente de alcançar o resultado ilícito. A mera presunção de dolo não é mais aceitável.
• A investigação deve buscar elementos que comprovem a vontade consciente de fraudar, lesar o erário, enriquecer ilicitamente ou violar os princípios da administração pública com a intenção de obter vantagem indevida.

Para Defensores:

• A defesa deve se concentrar em demonstrar a ausência de dolo específico na conduta do agente.
• É fundamental evidenciar que a conduta, se irregular, decorreu de culpa (negligência, imprudência ou imperícia), e não de intenção dolosa.
• A defesa pode argumentar que a conduta se limitou a uma irregularidade formal ou inobservância de normas burocráticas, sem a demonstração da vontade de fraudar ou lesar o erário.

Para Juízes:

• A análise da presença do dolo específico deve ser rigorosa e fundamentada em provas concretas.
• A condenação por improbidade administrativa exige a demonstração inequívoca da intenção deliberada do agente de alcançar o resultado ilícito.
• É importante distinguir entre a improbidade administrativa, que exige dolo específico, e outras infrações que podem ser punidas com sanções disciplinares ou civis (como o ressarcimento ao erário).

Para Auditores:

• A auditoria deve buscar evidências que demonstrem a intenção dolosa do agente, não se limitando à constatação de irregularidades formais.
• É importante documentar de forma clara e detalhada as provas que corroboram a suspeita de dolo específico.

Conclusão

A Lei nº 14.230/2021 promoveu uma mudança de paradigma na Lei de Improbidade Administrativa ao exigir a comprovação do dolo específico para a configuração do ato ímprobo. Essa exigência, consolidada pela jurisprudência do STJ, impõe um maior rigor na investigação e na acusação, exigindo a demonstração inequívoca da intenção deliberada do agente de alcançar o resultado ilícito.

Para os profissionais do setor público, essa nova realidade exige atenção redobrada na análise das condutas e na produção de provas, garantindo que a aplicação da lei seja justa e proporcional, punindo apenas as condutas que efetivamente configurem improbidade administrativa, sem criminalizar a mera irregularidade ou a conduta culposa.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.