Legitimidade para Ação: e Jurisprudência do STJ

A Evolução da Legitimidade Ativa na Improbidade Administrativa: Uma Análise da Jurisprudência do STJ

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992 - LIA), após as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, consolidou-se como um dos principais instrumentos de combate à corrupção e à má gestão pública no Brasil. A nova redação da LIA, buscando maior segurança jurídica e eficiência na persecução de atos ímprobos, trouxe modificações significativas em diversos aspectos, incluindo a legitimidade para propositura da ação civil pública (ACP).

A legitimidade ativa para a ACP de improbidade, ou seja, quem possui o direito de iniciar o processo judicial, é um tema de extrema relevância, pois define os atores responsáveis por zelar pela probidade administrativa. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem desempenhado um papel crucial na interpretação e aplicação das normas que regem essa legitimidade, moldando o cenário atual e delineando os limites e as possibilidades de atuação dos diferentes órgãos e entidades.

A Exclusividade do Ministério Público: A Regra Geral

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o caput do artigo 17 da LIA, estabelecendo a exclusividade do Ministério Público (MP) para a propositura da ação de improbidade administrativa. Essa mudança, que gerou intensos debates doutrinários e jurisprudenciais, visa centralizar a persecução de atos ímprobos em um órgão com expertise e independência funcional, evitando a pulverização de ações e a utilização política do instrumento.

O texto legal, em sua redação atual, dispõe.

Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

Essa exclusividade, contudo, não é absoluta e comporta exceções, como veremos a seguir. É importante ressaltar que a legitimidade do MP para a ACP de improbidade decorre de sua função institucional de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conforme preconiza o artigo 129, inciso III, da Constituição Federal.

As Exceções à Exclusividade do Ministério Público

Apesar de a Lei nº 14.230/2021 ter consagrado a exclusividade do MP, a jurisprudência do STF, em sede de repercussão geral (Tema 1.199), reconheceu a legitimidade concorrente das pessoas jurídicas de direito público interessadas para a propositura da ACP de improbidade.

Essa decisão, proferida no julgamento das ADIs 7.042 e 7.043, teve como fundamento a necessidade de garantir a proteção do patrimônio público, considerando que a pessoa jurídica lesada pelo ato ímprobo possui interesse direto na reparação do dano e na aplicação das sanções.

O STF, ao declarar a inconstitucionalidade da exclusividade do MP, estabeleceu que.

"As pessoas jurídicas de direito público interessadas têm legitimidade concorrente com o Ministério Público para propor a ação de improbidade administrativa, sendo-lhes facultado, inclusive, atuar como assistentes litisconsorciais em ações propostas pelo parquet."

Essa decisão do STF pacificou a controvérsia sobre a legitimidade das pessoas jurídicas de direito público, como a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações. A atuação dessas entidades, no entanto, deve pautar-se pela demonstração do interesse direto na causa, ou seja, o dano ao seu patrimônio ou a violação de seus princípios institucionais.

A Legitimidade do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE)

O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) possui legitimidade para atuar em ações de improbidade administrativa que envolvam infrações à ordem econômica. A Lei nº 12.529/2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, estabelece a competência do CADE para investigar e punir condutas anticompetitivas, que, muitas vezes, estão imbricadas com atos de improbidade, como fraudes em licitações e cartéis.

O STJ tem reconhecido a legitimidade do CADE para intervir como assistente em ações de improbidade, considerando seu interesse institucional na defesa da concorrência e na repressão de condutas que prejudiquem o mercado. A atuação do CADE, nesses casos, contribui para a elucidação dos fatos e para a aplicação de sanções mais efetivas, fortalecendo a proteção do patrimônio público e da ordem econômica.

A Atuação do Tribunal de Contas da União (TCU)

O Tribunal de Contas da União (TCU) exerce um papel fundamental no controle externo da administração pública federal, fiscalizando a aplicação dos recursos públicos e apurando irregularidades. Embora o TCU não possua legitimidade para propor a ACP de improbidade, suas decisões e acórdãos podem servir como prova emprestada em processos judiciais, subsidiando a atuação do Ministério Público e das pessoas jurídicas lesadas.

O STJ tem admitido a utilização de provas produzidas no âmbito do TCU em ações de improbidade, desde que respeitados o contraditório e a ampla defesa. A jurisprudência reconhece que a expertise do TCU na análise de contas e na identificação de fraudes é de grande valia para a persecução de atos ímprobos.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A compreensão da legitimidade para a ação de improbidade é essencial para os profissionais que atuam no setor público. Defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores devem estar atentos às seguintes orientações:

1. Identificação da Legitimidade: Em face de um possível ato de improbidade, é crucial identificar quem possui legitimidade para propor a ação. O Ministério Público detém a legitimidade geral, mas as pessoas jurídicas de direito público lesadas também podem atuar concorrentemente.
2. Análise do Interesse: As pessoas jurídicas de direito público devem demonstrar seu interesse direto na causa, evidenciando o dano ao seu patrimônio ou a violação de seus princípios institucionais.
3. Cooperação Interinstitucional: A cooperação entre o Ministério Público, as pessoas jurídicas de direito público, o CADE e os Tribunais de Contas é fundamental para a efetividade do combate à improbidade. O compartilhamento de informações e a atuação conjunta podem fortalecer a persecução de atos ímprobos.
4. Atenção à Jurisprudência: A jurisprudência do STJ e do STF sobre a legitimidade para a ação de improbidade está em constante evolução. É essencial acompanhar as decisões dos tribunais superiores para garantir a correta aplicação das normas.
5. Prova Emprestada: A utilização de provas produzidas em outros processos, como decisões do TCU, pode ser um instrumento valioso, desde que respeitados os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.

A Legitimidade em Casos de Litisconsórcio

O litisconsórcio, seja ativo ou passivo, é uma figura comum em ações de improbidade. A Lei nº 14.230/2021 estabelece regras específicas para a formação do litisconsórcio passivo, exigindo a individualização da conduta de cada réu e a demonstração do nexo causal entre a conduta e o dano.

No que tange ao litisconsórcio ativo, a jurisprudência do STJ tem admitido a atuação conjunta do Ministério Público e da pessoa jurídica lesada, fortalecendo a posição do polo ativo e otimizando a persecução do ato ímprobo.

O Papel da Advocacia Pública

A advocacia pública, exercida pelos procuradores dos entes federativos, desempenha um papel crucial na defesa do patrimônio público. A atuação proativa da advocacia pública na propositura de ações de improbidade, em conjunto com o Ministério Público ou de forma autônoma, é fundamental para garantir a reparação do dano e a aplicação das sanções.

A nova LIA, ao reconhecer a legitimidade concorrente das pessoas jurídicas de direito público, reforça a importância da advocacia pública na tutela da probidade administrativa.

Conclusão

A legitimidade para a propositura da ação civil pública de improbidade administrativa, após as alterações da Lei nº 14.230/2021 e a consolidação da jurisprudência do STF e do STJ, apresenta um cenário complexo e dinâmico. A exclusividade do Ministério Público, mitigada pela legitimidade concorrente das pessoas jurídicas de direito público lesadas, busca equilibrar a necessidade de uma persecução eficiente com a proteção do patrimônio público. A atuação coordenada entre os diversos órgãos e entidades envolvidos no combate à improbidade, pautada pela análise rigorosa da legitimidade e do interesse na causa, é essencial para garantir a efetividade da lei e a promoção da integridade na administração pública.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.