Legitimidade para Ação: Visão do Tribunal

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) – Lei nº 8.429/1992 – sofreu profundas alterações com a edição da Lei nº 14.230/2021, reconfigurando diversos aspectos do seu regime jurídico. Dentre as mudanças mais significativas e que continuam a gerar debates nos tribunais superiores até 2026, destaca-se a legitimidade ativa para a propositura da Ação Civil Pública (ACP) por ato de improbidade administrativa. Compreender a visão atualizada dos tribunais sobre quem detém a prerrogativa legal para iniciar essa persecução é fundamental para os profissionais do setor público envolvidos na defesa do patrimônio público e da probidade administrativa.

Este artigo analisa o atual cenário jurisprudencial e normativo acerca da legitimidade para a ACP de improbidade, abordando os impactos da Lei nº 14.230/2021, o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7.042/DF e as orientações práticas decorrentes dessas decisões para a atuação de procuradores, promotores e demais agentes jurídicos.

O Impacto da Lei nº 14.230/2021 na Legitimidade Ativa

Originalmente, o artigo 17 da Lei nº 8.429/1992 conferia legitimidade ativa concorrente para a propositura da ACP de improbidade tanto ao Ministério Público (MP) quanto à pessoa jurídica interessada (ente público lesado). Essa sistemática visava garantir uma ampla defesa do erário, permitindo que a própria entidade prejudicada buscasse a responsabilização dos agentes ímprobos.

No entanto, a Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente esse dispositivo. A nova redação do caput do artigo 17 estabeleceu a legitimidade exclusiva do Ministério Público para a propositura da ação.

Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei.

A justificativa para essa alteração legislativa baseou-se no argumento de que a exclusividade do MP conferiria maior segurança jurídica, uniformidade e especialização à persecução da improbidade, evitando a pulverização de ações e possíveis usos políticos do instrumento por gestores públicos contra seus antecessores ou adversários. A mudança, contudo, gerou imediata controvérsia constitucional, questionando-se a restrição do direito de ação do ente público lesado na defesa de seu próprio patrimônio.

O Julgamento da ADI 7.042/DF e a Restauração da Legitimidade Concorrente

A alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021 foi rapidamente contestada no Supremo Tribunal Federal (STF). O julgamento conjunto das ADIs 7.042/DF e 7.043/DF representou um marco definidor na interpretação da legitimidade para a ACP de improbidade no cenário pós-reforma.

Em decisão plenária, o STF declarou a inconstitucionalidade da exclusividade do Ministério Público prevista na nova redação do artigo 17. A Corte Suprema reafirmou a legitimidade concorrente da pessoa jurídica interessada para propor a ação de improbidade.

O fundamento central da decisão repousou na interpretação sistemática da Constituição Federal (CF). O STF considerou que a exclusividade conferida ao MP violava o artigo 129, § 1º, da CF, que prevê expressamente que as funções institucionais do Ministério Público não excluem a legitimidade de terceiros para a propositura de ações em defesa de interesses difusos e coletivos.

Constituição Federal, Art. 129. § 1º A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei.

Ademais, o Tribunal destacou que restringir a legitimidade apenas ao MP comprometeria o princípio do acesso à justiça (art. 5º, XXXV, da CF) e o dever estatal de tutela probidade na administração pública (art. 37, § 4º, da CF). A pessoa jurídica lesada, sendo a titular do patrimônio afetado, detém interesse direto e inegável na reparação dos danos e na aplicação das sanções legais.

Efeitos Práticos da Decisão do STF

A decisão na ADI 7.042/DF não apenas restaurou o texto original quanto à legitimidade concorrente, mas também estabeleceu diretrizes importantes para a condução dos processos:

1. Reconhecimento da Legitimidade do Ente Público: União, Estados, Municípios, Distrito Federal, bem como suas autarquias, fundações e empresas estatais, reassumem a prerrogativa de ingressar com ações de improbidade em defesa de seus interesses.
2. Atuação do Ministério Público: Quando a ação for proposta pelo ente público lesado, o Ministério Público deve, obrigatoriamente, intervir como fiscal da ordem jurídica (custos legis), conforme previsto no Código de Processo Civil e referendado pela jurisprudência.
3. Ações Ajuizadas Durante a Vigência da Lei nº 14.230/2021: A decisão do STF teve efeitos ex tunc, o que significa que as ações propostas por entes públicos durante o período em que a exclusividade do MP constava no texto legal são válidas, não havendo nulidade por ilegitimidade ativa superveniente.

Reflexos nos Tribunais Superiores (STJ e STF) até 2026

A partir do julgamento da ADI 7.042/DF, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do próprio STF vem se consolidando na aplicação prática da legitimidade concorrente. A análise dos acórdãos recentes revela alguns pontos focais.

A Legitimidade das Empresas Estatais

O STJ tem reafirmado que as empresas públicas e sociedades de economia mista, mesmo aquelas que exploram atividade econômica, possuem legitimidade para propor a ACP de improbidade quando os atos lesarem seu patrimônio, que integra, em última análise, o erário. A caracterização da natureza do patrimônio lesado é essencial para definir a incidência da LIA.

A Questão da Representação Judicial

A representação do ente público na propositura da ação deve ser exercida pelo órgão de advocacia pública respectivo (Procuradorias). A jurisprudência vem coibindo a contratação de escritórios particulares para o ajuizamento de ações de improbidade por entes públicos, salvo em situações de extrema excepcionalidade, devidamente justificadas, sob pena de violação ao princípio do concurso público e às prerrogativas da advocacia pública.

Legitimidade Concorrente vs. Litisconsórcio Ativo

Embora a legitimidade seja concorrente, os tribunais entendem que não há obrigatoriedade de formação de litisconsórcio ativo entre o Ministério Público e o ente público lesado. A propositura por um não exige a adesão do outro, embora nada impeça que atuem em conjunto.

Orientações Práticas para a Atuação no Setor Público

Diante do cenário consolidado pelo STF, os profissionais do setor público devem pautar sua atuação em diretrizes claras para garantir a eficácia da persecução.

Para o Ministério Público (Promotores e Procuradores):

• Atuação Estratégica: O Ministério Público mantém seu papel de protagonista na defesa da probidade. A existência da legitimidade do ente público não diminui a responsabilidade do MP, que deve continuar a investigar e propor ações de forma célere e fundamentada.
• Acompanhamento Rigoroso: Nas ações propostas pelas pessoas jurídicas interessadas, a atuação como custos legis não deve ser pro forma. O MP deve examinar detidamente a inicial, as provas e o andamento processual para garantir que o interesse público não seja transigido de forma indevida e que a ação não seja utilizada com finalidades escusas.

Para a Advocacia Pública (Procuradores do Estado, do Município e Federais):

• Defesa Institucional: As Procuradorias têm o dever institucional de avaliar a viabilidade da propositura de ações de improbidade nos casos em que haja dano ao erário ou violação aos princípios administrativos, independentemente da atuação do Ministério Público.
• Filtro de Viabilidade: É imperativo estabelecer critérios técnicos rigorosos para o ajuizamento da ação, baseados na comprovação contundente da tipicidade da conduta (especialmente o dolo específico exigido pela Lei nº 14.230/2021) e na efetividade da sanção pretendida. O ajuizamento temerário deve ser evitado.
• Cooperação Institucional: Promover a interlocução com o Ministério Público é salutar. O compartilhamento de informações e a atuação coordenada (quando cabível) podem otimizar a persecução e fortalecer o acervo probatório.

Para o Poder Judiciário (Juízes e Desembargadores):

• Controle Rigoroso da Inicial: Os magistrados devem exercer um controle estrito da petição inicial, exigindo a individualização precisa da conduta, a demonstração do dolo específico e a indicação dos elementos de prova, conforme as exigências atuais da LIA (art. 17, § 6º).
• Aplicação Correta da Jurisprudência: Assegurar o reconhecimento da legitimidade do ente público e a intervenção obrigatória do MP nas ações por ele propostas, garantindo o devido processo legal e a ampla defesa.

A Legitimidade de Terceiros e o Controle Social

A Constituição, em seu artigo 5º, inciso LXXIII, prevê a Ação Popular como instrumento de controle direto pelo cidadão contra atos lesivos ao patrimônio público. Embora a Ação Popular e a Ação Civil Pública de Improbidade tenham ritos e naturezas distintas, ambas visam a defesa do interesse público. O STJ, de forma consolidada, entende que não há fungibilidade entre as duas ações. Ou seja, o cidadão não detém legitimidade ativa para propor Ação Civil Pública com base exclusiva na Lei de Improbidade Administrativa. Caso queira anular um ato lesivo ao patrimônio, deverá utilizar a via da Ação Popular, cujas sanções diferem daquelas previstas na LIA.

Conclusão

A discussão sobre a legitimidade para a ação de improbidade administrativa ilustra a dinâmica e a complexidade do sistema de responsabilização de agentes públicos no Brasil. A decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI 7.042/DF restabeleceu um equilíbrio importante ao garantir que o ente público lesado não fique alijado da defesa de seu próprio patrimônio, ao mesmo tempo em que preserva o papel fundamental do Ministério Público na tutela da probidade administrativa.

Para os profissionais do setor público, a compreensão clara dessas regras é o pilar para uma atuação segura e eficaz. A efetividade do combate à corrupção e à má gestão pública depende não apenas de leis rigorosas, mas também de operadores do direito capacitados a aplicar o ordenamento jurídico com precisão técnica e compromisso com o interesse público, utilizando as ferramentas processuais adequadas no momento oportuno.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.