Lei 8.429: Legitimidade para Ação

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) - Lei nº 8.429/1992 - passou por profundas alterações em 2021, com a edição da Lei nº 14.230. Uma das mudanças mais significativas e debatidas diz respeito à legitimidade ativa para a propositura da Ação Civil Pública (ACP) por ato de improbidade administrativa. O tema, que outrora parecia pacificado, ganhou novos contornos, exigindo atenção redobrada dos profissionais do setor público, como defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores. Este artigo se propõe a analisar a evolução da legitimidade para a ação de improbidade, com foco nas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 e suas repercussões práticas, à luz da jurisprudência e da legislação atualizada.

A Legitimidade Ativa na LIA Original (Redação Anterior à Lei nº 14.230/2021)

Na redação original da Lei nº 8.429/1992, a legitimidade para propor a ação de improbidade administrativa era concorrente entre o Ministério Público (MP) e a pessoa jurídica interessada. O artigo 17, caput, estabelecia de forma clara que a ação principal "será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar".

A pessoa jurídica interessada, nesse contexto, compreendia o ente público lesado pelo ato de improbidade, como a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, e suas respectivas autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. A legitimação concorrente visava garantir uma ampla defesa do patrimônio público, permitindo que tanto o órgão ministerial quanto o ente lesado buscassem a responsabilização dos agentes ímprobos.

A Ruptura: A Lei nº 14.230/2021 e a Exclusividade do Ministério Público

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente o panorama da legitimidade ativa na LIA. O novo texto do artigo 17, caput, da Lei nº 8.429/1992 passou a dispor que a ação para a aplicação das sanções de que trata a LIA "será proposta pelo Ministério Público".

A alteração legislativa suprimiu a pessoa jurídica interessada do rol de legitimados para a propositura da ação de improbidade, conferindo ao Ministério Público a exclusividade para a tutela do patrimônio público e da probidade administrativa por meio dessa via judicial. A justificativa para a mudança, segundo os defensores da medida, repousava na necessidade de evitar a propositura de ações temerárias ou com viés político por parte dos entes públicos, concentrando a atribuição em um órgão com independência funcional e expertise na matéria.

O Debate Constitucional e a Decisão do STF

A exclusividade conferida ao Ministério Público pela Lei nº 14.230/2021 gerou intenso debate no meio jurídico. Argumentava-se que a supressão da legitimidade da pessoa jurídica interessada violava o princípio do acesso à justiça (art. 5º, XXXV, da CF) e o dever-poder do ente público de defender seu próprio patrimônio e a moralidade administrativa (art. 37, caput, da CF).

A controvérsia chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF) por meio de diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs). Em agosto de 2022, o Plenário do STF, no julgamento conjunto das ADIs 7042, 7043, 7156 e 7234, decidiu pela inconstitucionalidade da exclusividade do Ministério Público para a propositura da ação de improbidade administrativa.

O STF entendeu que a restrição imposta pela Lei nº 14.230/2021 esvaziava a capacidade postulatória dos entes públicos, impedindo-os de atuar na defesa de seus interesses mais elementares. A Corte reafirmou a legitimidade concorrente da pessoa jurídica interessada, garantindo o direito do ente público de buscar a responsabilização por atos de improbidade que o afetem, independentemente da atuação do Ministério Público.

O Cenário Atual: A Legitimidade Concorrente Reestabelecida

Com a decisão do STF, o cenário atual da legitimidade ativa na LIA restabelece a sistemática da redação original, com a legitimação concorrente entre o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada.

O artigo 17, caput, da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, deve ser interpretado em conformidade com a Constituição Federal, garantindo-se o direito de ação tanto ao Ministério Público quanto à pessoa jurídica interessada.

O Papel da Advocacia Pública

O restabelecimento da legitimidade concorrente reforça a importância da atuação da advocacia pública na defesa do patrimônio público e da probidade administrativa. Cabe aos procuradores e advogados públicos avaliar a viabilidade e a conveniência da propositura da ação de improbidade, considerando os elementos probatórios disponíveis e os interesses do ente público representado.

A atuação proativa da advocacia pública, em conjunto com o Ministério Público, contribui para a efetividade do combate à improbidade administrativa, garantindo que os agentes ímprobos sejam responsabilizados e o patrimônio público seja recomposto.

O Ministério Público como Custos Legis

Mesmo nos casos em que a ação de improbidade for proposta pela pessoa jurídica interessada, o Ministério Público atuará obrigatoriamente como fiscal da ordem jurídica (custos legis), nos termos do artigo 17, § 4º, da LIA (com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021).

A intervenção do MP como custos legis visa garantir a correta aplicação da lei, a observância do devido processo legal e a proteção do interesse público, mesmo que a ação não tenha sido proposta pelo órgão ministerial. O MP poderá apresentar parecer, requerer provas, recorrer das decisões e atuar de forma ativa no processo, zelando pela lisura do procedimento e pela efetividade da tutela jurisdicional.

A Legitimidade Passiva e o Litisconsórcio

A legitimidade passiva na ação de improbidade recai sobre o agente público que praticou o ato ímprobo, bem como sobre o terceiro que o induziu ou concorreu para a prática do ato, ou dele se beneficiou direta ou indiretamente, nos termos do artigo 3º da LIA.

A Lei nº 14.230/2021 trouxe importantes inovações em relação à legitimidade passiva e ao litisconsórcio. O artigo 17, § 14, estabeleceu que a ação de improbidade "poderá ser proposta contra a pessoa jurídica que participe ou se beneficie do ato de improbidade". A responsabilização da pessoa jurídica, no entanto, pressupõe a demonstração de que a conduta ímproba foi praticada em seu benefício ou interesse.

A Exclusão do Terceiro de Boa-Fé

A nova redação da LIA, no artigo 3º, § 1º, prevê expressamente a exclusão da responsabilização do terceiro de boa-fé. Aquele que, de boa-fé, tenha se beneficiado do ato de improbidade não estará sujeito às sanções da lei, cabendo-lhe, no entanto, restituir os valores indevidamente recebidos, sob pena de enriquecimento sem causa.

A exclusão do terceiro de boa-fé busca proteger aqueles que, sem conhecimento da ilicitude do ato, foram envolvidos na conduta ímproba, garantindo a proporcionalidade e a justiça na aplicação das sanções.

Orientações Práticas para a Atuação Profissional

A evolução da legitimidade ativa na LIA exige atenção redobrada dos profissionais do setor público. A seguir, algumas orientações práticas para a atuação nesse cenário:

• Análise criteriosa da legitimidade ativa: Ao receber uma denúncia ou identificar indícios de improbidade administrativa, é fundamental analisar a legitimidade ativa para a propositura da ação, considerando a decisão do STF que restabeleceu a legitimidade concorrente da pessoa jurídica interessada.
• Comunicação entre o Ministério Público e a Advocacia Pública: A comunicação e a colaboração entre o Ministério Público e a advocacia pública são essenciais para evitar a duplicidade de ações e garantir a efetividade da tutela do patrimônio público. A troca de informações e o trabalho conjunto podem otimizar os recursos e fortalecer a atuação do Estado no combate à improbidade.
• Atenção à intervenção do Ministério Público como custos legis: Nos casos em que a ação for proposta pela pessoa jurídica interessada, é preciso garantir a intervenção do Ministério Público como fiscal da ordem jurídica, assegurando a lisura do processo e a proteção do interesse público.
• Avaliação da legitimidade passiva e do litisconsórcio: A análise da legitimidade passiva deve considerar a responsabilidade do agente público, do terceiro que concorreu ou se beneficiou do ato e, eventualmente, da pessoa jurídica beneficiada, nos termos da Lei nº 14.230/2021.
• Cuidado com a exclusão do terceiro de boa-fé: A demonstração da boa-fé do terceiro é fundamental para excluí-lo da responsabilização por improbidade, devendo a análise ser feita caso a caso, com base nos elementos probatórios disponíveis.

Conclusão

A legitimidade para a ação de improbidade administrativa passou por significativas transformações com a Lei nº 14.230/2021 e a posterior decisão do STF que restabeleceu a legitimidade concorrente da pessoa jurídica interessada. A compreensão desse cenário é fundamental para os profissionais do setor público, garantindo a correta aplicação da lei, a defesa do patrimônio público e a responsabilização dos agentes ímprobos. A atuação conjunta e colaborativa entre o Ministério Público e a advocacia pública, aliada à observância rigorosa das regras de legitimidade ativa e passiva, é essencial para o fortalecimento da probidade administrativa e a consolidação de um Estado democrático de direito.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.