Prejuízo ao Erário: com Modelos Práticos

O prejuízo ao erário constitui uma das modalidades de improbidade administrativa que mais frequentemente demanda a atuação do sistema de justiça e de controle da administração pública. Consiste, em síntese, na lesão ao patrimônio público por conduta culposa ou dolosa de agentes públicos ou terceiros. A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), após as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, reconfigurou os contornos deste instituto, exigindo dos operadores do direito uma constante atualização e refinamento técnico para sua correta aplicação.

Este artigo se propõe a analisar, de forma aprofundada e prática, o ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário, abordando seus elementos caracterizadores, as recentes alterações legislativas, a jurisprudência aplicável e, de maneira inédita, apresentando modelos práticos para auxiliar a atuação dos profissionais do setor público.

Elementos Caracterizadores do Prejuízo ao Erário (Art. 10 da LIA)

O artigo 10 da LIA estabelece o rol, meramente exemplificativo, das condutas que configuram prejuízo ao erário. A análise detida desses elementos é crucial para a correta tipificação e responsabilização.

A Conduta: Ação ou Omissão

A conduta que enseja o prejuízo ao erário pode se manifestar por meio de ação (um "fazer" indevido, como a alienação de bens por valor inferior ao de mercado) ou omissão (um "não fazer" indevido, como a falta de arrecadação de tributo devido). A LIA, em seu art. 10, caput, exige a comprovação do dolo, seja ele direto ou eventual, para a configuração da improbidade.

Importante: A Lei nº 14.230/2021 extirpou a modalidade culposa de improbidade administrativa, consolidando o entendimento de que apenas a conduta dolosa, com a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, é punível na esfera da LIA.

O Elemento Subjetivo: O Dolo

A demonstração do dolo específico, ou seja, a intenção deliberada de causar o dano, é o cerne da responsabilização por improbidade. A mera irregularidade administrativa, sem a comprovação do dolo, não caracteriza a infração. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem reiterado essa necessidade, exigindo a demonstração cabal da má-fé do agente.

STJ, Tema 1199: A tese fixada pelo STJ no Tema 1199, aplicável também ao art. 10 da LIA, estabelece que a exigência de dolo específico para a configuração do ato de improbidade administrativa, introduzida pela Lei 14.230/2021, aplica-se aos atos praticados sob a vigência da lei anterior, desde que não haja condenação transitada em julgado.

O Dano: O Prejuízo Efetivo e Comprovado

O prejuízo ao erário, para ensejar a condenação por improbidade, deve ser real, efetivo e quantificável. Não se admite a presunção do dano (dano in re ipsa). A comprovação pericial, documental e testemunhal do desfalque aos cofres públicos é imprescindível para a condenação.

Exceção (Tema 1045 do STF): Apenas em casos excepcionais, como a contratação de servidor sem concurso público, o Supremo Tribunal Federal (STF) tem admitido a presunção do dano, sob o fundamento de que a remuneração paga a servidor irregularmente investido no cargo configura, por si só, prejuízo ao erário.

O Nexo de Causalidade

Deve haver uma relação direta e imediata de causa e efeito entre a conduta dolosa do agente e o prejuízo experimentado pelo erário. A demonstração desse nexo causal é essencial para afastar a responsabilização objetiva, vedada no âmbito da improbidade administrativa.

Hipóteses Exemplificativas do Art. 10 da LIA

O rol do art. 10 da LIA apresenta diversas hipóteses que configuram prejuízo ao erário. Algumas das mais recorrentes na prática forense incluem:

• Frustração de Licitação (Inciso VIII): A dispensa ou inexigibilidade indevida de licitação, bem como o direcionamento do certame, causando prejuízo aos cofres públicos.
• Superfaturamento (Inciso XII): O pagamento por bens ou serviços em valor superior ao praticado no mercado.
• Alienação de Bens Abaixo do Valor de Mercado (Inciso III): A venda, permuta ou doação de bens públicos por valor inferior ao real.
• Concessão de Benefício Tributário Indevido (Inciso X): A renúncia de receita sem a observância das formalidades legais.
• Uso Indevido de Bens Públicos (Inciso II): A utilização de veículos, equipamentos ou materiais da administração pública para fins particulares.

Modelos Práticos: Prejuízo ao Erário

A atuação eficiente na repressão à improbidade administrativa exige ferramentas práticas. A seguir, apresentamos modelos adaptáveis para as principais peças processuais.

Modelo 1: Ementa para Ação Civil Pública (ACP) por Ato de Improbidade Administrativa - Prejuízo ao Erário (Frustração de Licitação)

TEMA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, INCISO VIII, DA LEI Nº 8.429/92. FRUSTRAÇÃO DA LICITUDE DE PROCESSO LICITATÓRIO. DISPENSA INDEVIDA. CONTRATAÇÃO DIRETA. PREJUÍZO AO ERÁRIO EVIDENCIADO. DOLO ESPECÍFICO DEMONSTRADO. RESSARCIMENTO INTEGRAL DO DANO. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO:

1. A contratação direta de serviços, mediante dispensa indevida de licitação, com a consequente frustração do caráter competitivo do certame e contratação por valor superior ao de mercado, configura ato de improbidade administrativa que causa prejuízo ao erário, nos termos do art. 10, inciso VIII, da Lei nº 8.429/92.
2. Demonstrado o dolo específico do agente público em fraudar a licitação e beneficiar terceiro, impõe-se a condenação nas sanções do art. 12, inciso II, da LIA, notadamente o ressarcimento integral do dano.
3. O prejuízo ao erário deve ser apurado mediante perícia contábil, considerando a diferença entre o valor pago e o valor de mercado dos serviços contratados.

Modelo 2: Tópico Central de Parecer Ministerial - Comprovação do Dano e do Dolo (Superfaturamento)

DA CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (ART. 10, INCISO XII, DA LIA)

A análise dos autos revela a prática de ato de improbidade administrativa consubstanciado no pagamento de valores superfaturados na aquisição de [Descrever os bens/serviços], conforme atesta o Laudo Pericial nº [Número do Laudo], acostado às fls. [Número das folhas].

A prova documental e pericial demonstra, de forma inequívoca, que o valor pago pela Administração Pública superou em [Percentual]% o preço praticado no mercado para produtos similares, configurando o efetivo prejuízo ao erário exigido pelo art. 10 da Lei nº 8.429/92.

O dolo específico dos demandados resta evidenciado pela [Descrever as condutas que demonstram a má-fé, ex: ausência de pesquisa de preços, direcionamento da contratação, relação de parentesco entre o agente e o contratado]. A conduta não se traduz em mera irregularidade, mas em ação deliberada e consciente voltada a lesar os cofres públicos em benefício próprio ou de terceiros.

A jurisprudência pátria, consolidada no STJ, é pacífica no sentido de que o superfaturamento, quando acompanhado da demonstração do dolo, configura improbidade administrativa, impondo-se o ressarcimento integral do dano e a aplicação das sanções legais.

Modelo 3: Quesitos para Perícia Contábil - Apuração de Prejuízo ao Erário

1. Qual o valor total pago pela Administração Pública no Contrato nº [Número do Contrato]?
2. Qual o valor de mercado dos bens/serviços contratados à época da celebração do ajuste?
3. Houve superfaturamento na contratação? Em caso afirmativo, qual o valor histórico e atualizado do prejuízo ao erário?
4. Os serviços contratados foram integralmente prestados? Em caso negativo, qual o valor correspondente à parcela não executada?
5. A pesquisa de preços realizada pela Administração Pública foi adequada e refletiu a realidade do mercado?
6. Houve desvio de finalidade na aplicação dos recursos públicos?

Prescrição: Novas Regras da Lei 14.230/2021

A Lei nº 14.230/2021 alterou significativamente o regime prescricional da improbidade administrativa. O art. 23 da LIA passou a prever o prazo prescricional unificado de 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

A interrupção da prescrição ocorre com o ajuizamento da ação (art. 23, § 4º, I). É fundamental atentar para as regras de prescrição intercorrente, introduzidas pela nova lei, que estabelecem o prazo de 4 (quatro) anos entre os marcos interruptivos (art. 23, § 5º).

STF, Tema 1199: A questão da prescrição intercorrente, aplicada retroativamente a processos em curso, encontra-se pendente de julgamento no STF, devendo os operadores do direito acompanhar as definições da Suprema Corte.

Conclusão

A responsabilização por prejuízo ao erário, no âmbito da improbidade administrativa, exige uma atuação diligente e técnica dos profissionais do setor público. A correta identificação dos elementos caracterizadores – conduta dolosa, dano efetivo e nexo causal – aliada à utilização de ferramentas práticas e à atualização constante frente às inovações legislativas e jurisprudenciais, são essenciais para a defesa do patrimônio público e a concretização da justiça. A utilização de modelos e a formulação de quesitos precisos na produção de provas, especialmente a pericial, são passos cruciais para o êxito nas ações de improbidade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.