Prova na Improbidade: Visão do Tribunal

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA), Lei nº 8.429/1992, com as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, remodelou o cenário da responsabilização de agentes públicos e terceiros. A exigência do dolo específico, a restrição das hipóteses de improbidade e a necessidade de comprovação efetiva do prejuízo ao erário (nas hipóteses do art. 10) elevaram o rigor probatório exigido nas ações civis públicas.

Este artigo analisa a visão dos tribunais superiores (STJ e STF) sobre a prova na improbidade administrativa, com foco nas inovações legislativas, nas orientações práticas para os profissionais do setor público e na construção de um arcabouço probatório robusto. A análise se detém nas nuances da comprovação do dolo, da materialidade e da efetiva lesão ao patrimônio público, elementos essenciais para a configuração do ato ímprobo.

O Dolo Específico: A Nova Fronteira Probatória

A alteração mais significativa da Lei nº 14.230/2021 foi a exigência do dolo específico para a configuração de qualquer ato de improbidade, abolindo a modalidade culposa. O art. 1º, § 2º, define o dolo como "a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".

A Exigência de Prova do Dolo

A jurisprudência do STJ tem se firmado no sentido de que a mera irregularidade administrativa, sem a demonstração inequívoca da vontade de obter o resultado ilícito, não configura improbidade. A prova do dolo específico exige a demonstração de que o agente agiu com a finalidade específica de enriquecer ilicitamente (art. 9º), causar lesão ao erário (art. 10) ou atentar contra os princípios da administração pública (art. 11).

Exemplo Prático: Em um caso de contratação direta sem licitação (art. 10, VIII), não basta comprovar a ausência do certame. É imprescindível demonstrar que o agente público agiu com a intenção deliberada de fraudar a licitação para beneficiar a si mesmo ou a terceiros, causando prejuízo ao erário. A prova do dolo pode ser indiciária, mas deve ser robusta e convergente, não se admitindo a presunção.

A Dificuldade da Prova do Dolo

A comprovação do dolo específico apresenta um desafio considerável para os órgãos de controle e o Ministério Público. A prova documental, embora fundamental, muitas vezes não é suficiente para revelar a intenção do agente. É necessária a conjugação de diferentes meios de prova, como depoimentos testemunhais, interceptações telefônicas (quando autorizadas judicialmente), quebras de sigilo bancário e fiscal, e análise detalhada do contexto em que o ato foi praticado.

A Materialidade e a Prova do Prejuízo ao Erário

Nas hipóteses de improbidade que causam lesão ao erário (art. 10), a Lei nº 14.230/2021 reforçou a necessidade de comprovação efetiva do prejuízo. O art. 10, caput, exige a demonstração de "lesão ao erário", afastando a presunção de dano.

A Necessidade de Prova Pericial

A comprovação do prejuízo ao erário frequentemente requer a produção de prova pericial contábil ou financeira. A perícia deve quantificar o dano de forma precisa, demonstrando o nexo de causalidade entre a conduta do agente e o resultado lesivo. A jurisprudência do STJ tem exigido que a prova pericial seja conclusiva e embasada em critérios técnicos rigorosos.

Exemplo Prático: Em um caso de superfaturamento em obra pública, a perícia deve comparar os preços praticados no contrato com os preços de mercado, considerando as especificidades da obra e as condições do mercado local. A mera divergência de valores não é suficiente para configurar o superfaturamento; é necessária a demonstração de que a diferença decorreu de dolo ou fraude.

A Prova do Enriquecimento Ilícito

Nas hipóteses de enriquecimento ilícito (art. 9º), a prova recai sobre a demonstração do acréscimo patrimonial incompatível com a renda do agente público. A quebra de sigilo bancário e fiscal é frequentemente utilizada para rastrear a origem dos recursos e comprovar o enriquecimento ilícito. A jurisprudência tem admitido a inversão do ônus da prova, cabendo ao agente público demonstrar a licitude da origem dos recursos (art. 9º, VII).

A Visão dos Tribunais Superiores: Jurisprudência em Evolução

A jurisprudência do STJ e do STF sobre a prova na improbidade administrativa está em constante evolução, adaptando-se às novas exigências da Lei nº 14.230/2021.

O STJ e a Valoração da Prova

O STJ tem adotado uma postura mais rigorosa na valoração da prova, exigindo a demonstração inequívoca do dolo específico e do prejuízo ao erário. A Corte tem afastado a condenação em casos de mera irregularidade ou culpa, reafirmando que a improbidade exige a comprovação da intenção deliberada de praticar o ato ilícito.

Jurisprudência: O STJ tem reiterado que a condenação por improbidade exige a demonstração do dolo específico, não bastando a mera voluntariedade da conduta. A Corte também tem exigido a comprovação efetiva do prejuízo ao erário nas hipóteses do art. 10, afastando a presunção de dano.

O STF e a Constitucionalidade das Alterações

O STF, no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral (ARE 843.989), reconheceu a constitucionalidade da exigência do dolo específico, mas modulou os efeitos da decisão, estabelecendo que a nova lei não retroage para os casos com trânsito em julgado. A decisão do STF consolidou a necessidade de comprovação do dolo específico para a condenação por improbidade.

Orientações Práticas para a Instrução Probatória

Para os profissionais do setor público, a instrução probatória em ações de improbidade exige planejamento e rigor. Algumas orientações práticas:

1. Investigação Preliminar: A fase de inquérito civil ou investigação preliminar deve ser conduzida com o objetivo de reunir provas robustas do dolo específico, da materialidade e do prejuízo ao erário.
2. Prova Documental: A coleta de documentos deve ser minuciosa, abrangendo contratos, processos licitatórios, notas fiscais, relatórios de auditoria e outros documentos relevantes.
3. Prova Testemunhal: O depoimento de testemunhas pode ser crucial para comprovar o contexto e a intenção do agente.
4. Quebra de Sigilo: A quebra de sigilo bancário, fiscal e telefônico deve ser requerida com fundamentação sólida, demonstrando a necessidade e a pertinência da medida para a investigação.
5. Prova Pericial: A realização de perícia contábil ou financeira é frequentemente necessária para quantificar o prejuízo ao erário.
6. Cooperação Interinstitucional: A colaboração entre o Ministério Público, os Tribunais de Contas, a Controladoria-Geral da União e outros órgãos de controle é fundamental para o sucesso da investigação.

Conclusão

A prova na improbidade administrativa, sob a égide da Lei nº 14.230/2021, exige um rigor probatório elevado, centrado na comprovação do dolo específico e da efetiva lesão ao erário. Os tribunais superiores têm consolidado a jurisprudência nesse sentido, exigindo a demonstração inequívoca da intenção de praticar o ato ilícito e do prejuízo real ao patrimônio público. Para os profissionais do setor público, o desafio reside em construir um arcabouço probatório sólido, conjugando diferentes meios de prova e atuando de forma estratégica e coordenada para garantir a efetividade da responsabilização por atos de improbidade.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.