Reforma da Lei de Improbidade: e Jurisprudência do STJ

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), marco legal fundamental na tutela da probidade no serviço público brasileiro, sofreu uma profunda reformulação com a edição da Lei nº 14.230/2021. Essa reforma, que alterou significativamente o panorama da responsabilização por atos de improbidade, tem gerado intensos debates e exigido do Superior Tribunal de Justiça (STJ) uma atuação constante na interpretação e aplicação das novas regras, consolidando uma jurisprudência que orienta a atuação de todos os profissionais do setor público.

Este artigo se propõe a analisar as principais inovações trazidas pela reforma da Lei de Improbidade, com foco na jurisprudência do STJ, oferecendo um panorama atualizado e prático para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores que lidam com a matéria.

A Exigência do Dolo Específico: O Fim da Improbidade Culposa

A alteração mais emblemática da Lei nº 14.230/2021 foi a extinção da modalidade culposa de improbidade administrativa, antes prevista no artigo 10 da Lei nº 8.429/1992. A partir da reforma, a configuração de qualquer ato de improbidade exige a comprovação do dolo específico, ou seja, a "vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente" (art. 1º, § 2º).

O STJ tem sido firme na aplicação dessa nova exigência. Em diversos julgados, o Tribunal tem afastado a condenação por improbidade administrativa quando não restou demonstrado o dolo específico do agente público, mesmo em casos de irregularidades graves. A jurisprudência consolidou o entendimento de que a mera inabilidade, a culpa grave ou o erro grosseiro não são suficientes para caracterizar a improbidade, sendo imprescindível a comprovação da intenção deliberada de lesar o erário, enriquecer ilicitamente ou violar os princípios da administração pública.

A Aplicação Retroativa da Exigência de Dolo

A questão da aplicação retroativa da exigência de dolo específico foi objeto de intenso debate, culminando com o julgamento do Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal (STF). O STF decidiu que a nova redação do artigo 11, que exige o dolo específico para a configuração de atos de improbidade que atentam contra os princípios da administração pública, aplica-se aos processos em curso, desde que não haja condenação transitada em julgado.

O STJ tem seguido essa orientação do STF, aplicando a exigência de dolo específico de forma retroativa em processos não transitados em julgado, o que tem levado à absolvição de diversos agentes públicos cujas condenações se baseavam apenas na culpa ou no dolo genérico.

A Taxatividade do Artigo 11: Fim do "Rol Exemplificativo"

Outra mudança significativa trazida pela Lei nº 14.230/2021 foi a alteração do artigo 11 da Lei de Improbidade, que trata dos atos que atentam contra os princípios da administração pública. Antes da reforma, o STJ entendia que o rol de condutas previsto no artigo 11 era exemplificativo, permitindo a condenação por improbidade em casos de violação de princípios não expressamente previstos na lei.

Com a reforma, o legislador estabeleceu que o rol do artigo 11 passou a ser taxativo, limitando as condutas que configuram improbidade por violação de princípios àquelas expressamente descritas nos incisos do artigo. O STJ tem aplicado rigorosamente essa nova regra, afastando a condenação por improbidade em casos que não se enquadram perfeitamente nas condutas descritas no artigo 11.

A Necessidade de Comprovação do Dano ao Erário

A reforma da Lei de Improbidade também trouxe inovações em relação à comprovação do dano ao erário. O artigo 10 da Lei nº 8.429/1992, que trata dos atos de improbidade que causam prejuízo ao erário, passou a exigir a comprovação da "perda patrimonial efetiva", não sendo suficiente a mera presunção de dano.

O STJ tem se posicionado no sentido de que a condenação por improbidade com base no artigo 10 exige a comprovação do dano real e quantificável ao patrimônio público. A jurisprudência do Tribunal tem afastado a condenação em casos em que o dano ao erário é apenas hipotético ou não foi devidamente comprovado.

O Acordo de Não Persecução Civil (ANPC)

A Lei nº 14.230/2021 introduziu o Acordo de Não Persecução Civil (ANPC) no âmbito da improbidade administrativa, inspirado no Acordo de Não Persecução Penal (ANPP). O ANPC permite que o Ministério Público, com a concordância do ente público lesado, celebre um acordo com o investigado ou demandado, desde que preenchidos os requisitos legais, com o objetivo de evitar a propositura ou a continuidade da ação de improbidade.

O STJ tem reconhecido a importância do ANPC como um instrumento de resolução consensual de conflitos e de recuperação de ativos, mas tem exigido rigor na observância dos requisitos legais para a sua celebração, como a confissão da prática do ato de improbidade, o ressarcimento integral do dano ao erário e a aplicação de sanções proporcionais à gravidade da conduta.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

Diante do novo cenário desenhado pela reforma da Lei de Improbidade e pela jurisprudência do STJ, os profissionais do setor público devem atentar para as seguintes orientações práticas:

1. Foco na Comprovação do Dolo Específico: Ao investigar ou processar atos de improbidade, é fundamental reunir provas robustas que demonstrem a intenção deliberada do agente público de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera demonstração de irregularidade ou culpa.
2. Atenção à Taxatividade do Artigo 11: As acusações de improbidade por violação de princípios devem se enquadrar perfeitamente nas condutas expressamente descritas nos incisos do artigo 11, evitando interpretações extensivas.
3. Demonstração Efetiva do Dano ao Erário: Nas ações de improbidade com base no artigo 10, é imprescindível comprovar a perda patrimonial efetiva e quantificável do ente público, afastando-se presunções de dano.
4. Utilização Estratégica do ANPC: O Acordo de Não Persecução Civil deve ser utilizado como uma ferramenta estratégica para a resolução consensual de conflitos e a recuperação de ativos, desde que preenchidos os requisitos legais e garantida a proporcionalidade das sanções.
5. Acompanhamento Constante da Jurisprudência: A interpretação e aplicação da nova Lei de Improbidade pelo STJ estão em constante evolução, exigindo dos profissionais do setor público um acompanhamento atento da jurisprudência para garantir a efetividade de suas atuações.

Conclusão

A reforma da Lei de Improbidade Administrativa, ao exigir o dolo específico, estabelecer a taxatividade do artigo 11, exigir a comprovação do dano efetivo e introduzir o ANPC, alterou substancialmente o paradigma da responsabilização por atos de improbidade no Brasil. A jurisprudência do STJ, ao interpretar e aplicar as novas regras, tem desempenhado um papel fundamental na consolidação desse novo cenário, exigindo dos profissionais do setor público uma atuação mais técnica, estratégica e atenta às exigências legais. O domínio das novas regras e da jurisprudência do STJ é essencial para garantir a efetividade da tutela da probidade administrativa, assegurando a responsabilização dos agentes públicos que praticam atos ilícitos e a proteção do patrimônio público, sem olvidar a garantia dos direitos fundamentais dos investigados e demandados.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.