Reforma: Legitimidade para Ação

A legitimidade para propor ações de improbidade administrativa, em particular aquelas relacionadas a reformas (ou alterações substanciais) no serviço público, é um tema de extrema relevância para a atuação de profissionais do direito e do controle. A Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa - LIA), após as significativas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, reconfigurou o cenário da legitimidade ativa, suscitando debates e exigindo adaptação por parte dos operadores do direito. Este artigo se propõe a analisar a fundo a questão da legitimidade para a ação de improbidade administrativa em casos de reformas, explorando o arcabouço legal, a jurisprudência e os aspectos práticos para defensores, procuradores, promotores, juízes e auditores.

A Legitimidade Ativa na Nova LIA: O Ministério Público como Protagonista

A Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente a sistemática de legitimidade ativa para as ações de improbidade administrativa. O art. 17 da LIA passou a estabelecer que a ação principal "será proposta pelo Ministério Público", extinguindo a legitimidade concorrente que antes era concedida à pessoa jurídica interessada (entes federativos, autarquias, fundações, etc.). Essa alteração visou conferir maior centralidade e controle ao Ministério Público, consolidando seu papel como titular exclusivo da ação de improbidade.

Essa exclusividade, no entanto, não é absoluta. O § 1º do mesmo art. 17 prevê que, em caso de não propositura da ação pelo Ministério Público, a pessoa jurídica interessada poderá ajuizá-la, mas a jurisprudência e a doutrina têm debatido os limites dessa exceção. A posição majoritária é de que a pessoa jurídica interessada atua em caráter subsidiário, apenas quando o Ministério Público, devidamente provocado, recusa-se a agir.

O Papel da Pessoa Jurídica Lesada: Legitimidade Subsidiária e Atuação como Assistente

Apesar da centralidade do Ministério Público, a pessoa jurídica lesada não perde sua relevância no processo. Além da possibilidade de ajuizamento subsidiário, a LIA (art. 17, § 3º) prevê que a pessoa jurídica interessada poderá intervir no processo como assistente litisconsorcial, desde que o Ministério Público concorde. Essa atuação conjunta fortalece a defesa do patrimônio público e permite que o ente lesado acompanhe de perto o desdobramento da ação.

A Reforma como Hipótese de Improbidade: Identificando o Dano e a Legitimidade

A configuração de improbidade administrativa em casos de reformas exige a demonstração de dolo (intenção) e de dano ao erário. A simples realização de uma reforma não caracteriza improbidade; é preciso que haja irregularidades graves, como superfaturamento, contratação sem licitação (quando exigida), desvio de finalidade, ou outras condutas que violem os princípios da administração pública e causem prejuízo financeiro.

A legitimidade para propor a ação em casos de reformas dependerá de quem sofreu o dano. Se a reforma foi realizada em um prédio público pertencente à União, por exemplo, o Ministério Público Federal terá a legitimidade ativa. Se a reforma ocorreu em um órgão estadual, a legitimidade será do Ministério Público Estadual. A identificação do ente lesado é fundamental para a correta definição da legitimidade.

Jurisprudência e Normativas: O Entendimento dos Tribunais

A jurisprudência sobre a legitimidade ativa na LIA, após a Lei nº 14.230/2021, ainda está em consolidação. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da ADI 7042, reconheceu a legitimidade exclusiva do Ministério Público, mas ressalvou a possibilidade de a pessoa jurídica interessada atuar como assistente litisconsorcial. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) também tem proferido decisões nesse sentido, reafirmando a centralidade do Ministério Público na ação de improbidade.

Em casos específicos de reformas, a jurisprudência tem exigido a comprovação robusta do dolo e do dano ao erário. A simples irregularidade formal, sem demonstração de má-fé ou prejuízo financeiro, não é suficiente para configurar improbidade. É fundamental que a investigação demonstre a intenção deliberada de causar dano ou obter vantagem indevida, além de quantificar o prejuízo causado.

Para Promotores de Justiça e Procuradores:

• Investigação Criteriosa: A investigação de irregularidades em reformas deve ser minuciosa, buscando provas robustas de dolo e dano ao erário. A análise de documentos, oitivas de testemunhas e perícias técnicas são fundamentais para embasar a ação.
• Avaliação da Legitimidade: É crucial verificar a competência para ajuizar a ação, considerando o ente lesado. A comunicação entre os Ministérios Públicos (Federal e Estadual) pode ser necessária em casos de competência concorrente.
• Atuação Conjunta: A atuação conjunta com a pessoa jurídica lesada, como assistente litisconsorcial, pode fortalecer a acusação e garantir o ressarcimento do dano.

Para Defensores Públicos e Advogados:

• Análise da Legalidade da Reforma: A defesa deve analisar cuidadosamente a legalidade da reforma, verificando se houve cumprimento dos procedimentos licitatórios (quando exigidos) e se os valores pagos condizem com o mercado.
• Desconstrução do Dolo: A demonstração de ausência de dolo é fundamental para a defesa. A prova de que a irregularidade foi fruto de erro ou negligência, e não de má-fé, pode afastar a configuração de improbidade.
• Contestação do Dano: A quantificação do dano ao erário deve ser contestada, buscando demonstrar que o valor cobrado é excessivo ou que não houve prejuízo financeiro.

Para Juízes:

• Análise Rigorosa da Legitimidade: O juiz deve verificar a legitimidade ativa no momento do recebimento da inicial, garantindo que a ação seja proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada (em caráter subsidiário).
• Avaliação da Prova: A avaliação da prova do dolo e do dano ao erário deve ser criteriosa, exigindo demonstração clara da intenção de causar dano ou obter vantagem indevida.
• Aplicação das Sanções: A aplicação das sanções deve ser proporcional à gravidade da conduta, considerando o dano causado e a culpabilidade do agente.

Para Auditores e Controladores Internos:

• Identificação de Indícios: A atuação preventiva é fundamental. A identificação de indícios de irregularidades em reformas, como superfaturamento ou contratação sem licitação, deve ser comunicada aos órgãos competentes para investigação.
• Auditorias Criteriosas: As auditorias em reformas devem ser minuciosas, verificando a regularidade dos procedimentos e a adequação dos valores pagos.
• Cooperação com o Ministério Público: A cooperação com o Ministério Público é essencial para o sucesso das investigações, fornecendo informações e documentos relevantes.

Conclusão

A legitimidade para propor ação de improbidade administrativa em casos de reformas é um tema complexo que exige análise aprofundada da Lei nº 8.429/1992 e da jurisprudência atual. A exclusividade do Ministério Público na propositura da ação, com a possibilidade de atuação subsidiária da pessoa jurídica lesada, reforça a importância da investigação criteriosa e da demonstração robusta do dolo e do dano ao erário. Profissionais do setor público devem estar atentos às nuances da legislação e da jurisprudência para garantir a efetividade da ação de improbidade e a defesa do patrimônio público.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.