Sanção: Legitimidade para Ação

A imposição de sanções no âmbito da Improbidade Administrativa exige, além da caracterização da conduta ímproba, a estrita observância da legitimidade ativa para a propositura da ação. A Lei de Improbidade Administrativa (LIA - Lei nº 8.429/1992), com as significativas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, reconfigurou o cenário da legitimidade, gerando debates e exigindo atenção redobrada dos operadores do direito. Este artigo visa explorar os contornos da legitimidade para a Ação de Improbidade Administrativa (AIA), analisando a legislação pertinente, a jurisprudência e as implicações práticas para os profissionais do setor público.

A Evolução da Legitimidade Ativa na LIA

A redação original da LIA, em seu artigo 17, conferia legitimidade ativa para a propositura da AIA ao Ministério Público e à pessoa jurídica interessada (entidade lesada). Essa dualidade visava garantir a efetividade da proteção ao patrimônio público, permitindo que tanto o órgão ministerial quanto a própria Administração Pública atuassem na repressão à improbidade.

No entanto, a Lei nº 14.230/2021 alterou substancialmente esse dispositivo, estabelecendo a exclusividade da legitimidade ativa ao Ministério Público. Essa mudança, que visava concentrar a persecução da improbidade no órgão constitucionalmente incumbido da defesa do patrimônio público, gerou controvérsias e questionamentos sobre a constitucionalidade da exclusão da pessoa jurídica lesada.

O STF e a Constitucionalidade da Exclusividade

A questão da legitimidade exclusiva do Ministério Público foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7042. O STF, em decisão liminar, suspendeu a eficácia dos dispositivos da Lei nº 14.230/2021 que conferiam legitimidade exclusiva ao Ministério Público, restaurando a legitimidade concorrente da pessoa jurídica interessada.

Posteriormente, no julgamento do mérito da ADI 7042, o STF confirmou a inconstitucionalidade da exclusividade do Ministério Público, firmando o entendimento de que a pessoa jurídica lesada possui legitimidade ativa concorrente para a propositura da AIA. A Corte Suprema ressaltou que a Constituição Federal (art. 129, III) atribui ao Ministério Público a função institucional de promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, mas não exclui a legitimidade de outros entes para a defesa de seus próprios interesses.

A Legitimidade Concorrente: Implicações Práticas

A decisão do STF na ADI 7042 consolidou a legitimidade concorrente do Ministério Público e da pessoa jurídica lesada para a propositura da AIA. Essa configuração exige atenção aos seguintes aspectos práticos.

Autonomia de Atuação

Tanto o Ministério Público quanto a pessoa jurídica lesada podem atuar de forma autônoma na propositura da AIA. Não há necessidade de litisconsórcio ativo necessário, ou seja, a ação pode ser ajuizada por apenas um dos entes legitimados.

Atuação Conjunta e Litisconsórcio Facultativo

Embora não seja obrigatória, a atuação conjunta do Ministério Público e da pessoa jurídica lesada é possível e, em muitos casos, recomendável. O litisconsórcio ativo facultativo permite a soma de esforços e a otimização de recursos na instrução processual e na busca pela responsabilização do agente ímprobo.

Intervenção de Terceiros

Caso a AIA seja proposta por apenas um dos legitimados, o outro pode intervir no processo como litisconsorte ativo ulterior. O artigo 17, § 3º, da LIA (com redação dada pela Lei nº 14.230/2021) prevê que o Ministério Público poderá atuar como litisconsorte ativo, caso a ação seja proposta pela pessoa jurídica interessada.

A Pessoa Jurídica Lesada: Definição e Limites

A legitimidade ativa da pessoa jurídica lesada abrange a Administração Pública direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de Território (art. 1º da LIA).

Entidades Privadas Subvencionadas

A LIA também estende a proteção às entidades privadas que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgãos públicos, bem como àquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou receita atual (art. 1º, § 1º). Nesses casos, a legitimidade da entidade privada restringe-se à proteção do patrimônio público aportado ou subvencionado.

O Papel da Advocacia Pública

A representação judicial da pessoa jurídica lesada na AIA é atribuição da Advocacia Pública (Procuradorias-Gerais do Estado, do Município, da União, etc.). Cabe aos procuradores e advogados públicos avaliar a viabilidade da ação, reunir os elementos de prova e promover a defesa do patrimônio público.

O Papel do Ministério Público

Apesar da legitimidade concorrente, o Ministério Público mantém um papel central na persecução da improbidade administrativa. O órgão ministerial possui amplo poder investigatório, por meio do inquérito civil, e atua como fiscal da lei (custos legis) quando não é o autor da ação.

O Inquérito Civil

O inquérito civil, procedimento investigatório presidido pelo Ministério Público, é um instrumento fundamental para a coleta de provas e a apuração dos fatos que configuram a improbidade administrativa. O inquérito pode ser instaurado de ofício ou mediante representação de qualquer pessoa.

O Acordo de Não Persecução Civil (ANPC)

A Lei nº 14.230/2021 introduziu o Acordo de Não Persecução Civil (ANPC) no âmbito da improbidade administrativa (art. 17-B). O ANPC permite a resolução consensual do conflito, mediante o ressarcimento do dano e o pagamento de multa, evitando a propositura da AIA. A celebração do ANPC é atribuição do Ministério Público, podendo a pessoa jurídica lesada participar do acordo.

Aspectos Processuais Relevantes

A legitimidade ativa para a propositura da AIA está sujeita a regras processuais específicas, que devem ser observadas para garantir o regular andamento do processo.

Prescrição

O prazo prescricional para a propositura da AIA, segundo a LIA (art. 23), é de 8 (oito) anos, contados da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração dos fatos suspende o curso do prazo prescricional por, no máximo, 180 (cento e oitenta) dias corridos.

Competência

A competência para processar e julgar a AIA é determinada pelo local onde ocorreu o dano ou onde o agente público exerceu suas funções. A Justiça Federal é competente quando a ação envolver interesse da União, de suas entidades autárquicas ou empresas públicas (art. 109, I, da CF). Nos demais casos, a competência é da Justiça Estadual.

Orientações Práticas para Profissionais do Setor Público

A complexidade do tema exige que os profissionais do setor público adotem medidas cautelares e estratégicas na condução dos casos de improbidade administrativa:

• Comunicação Interinstitucional: A comunicação fluida entre o Ministério Público e a Advocacia Pública é essencial para evitar o ajuizamento de ações idênticas (litispendência) e otimizar os esforços na defesa do patrimônio público.
• Avaliação Criteriosa da Conveniência: A decisão de ajuizar a AIA deve ser precedida de uma análise rigorosa da viabilidade da ação, considerando a robustez das provas e a possibilidade de êxito. O ajuizamento de ações temerárias pode gerar responsabilidade civil para o ente público e para o agente responsável pela propositura.
• Priorização do Ressarcimento do Dano: O foco principal da AIA deve ser o ressarcimento integral do dano ao erário. As sanções de suspensão dos direitos políticos e perda da função pública devem ser aplicadas com proporcionalidade e razoabilidade, considerando a gravidade da conduta e o grau de culpabilidade do agente.
• Utilização Adequada do ANPC: O ANPC deve ser utilizado como um instrumento de resolução consensual do conflito, priorizando a celeridade e a efetividade na recuperação do patrimônio público. A celebração do acordo deve observar os requisitos legais e garantir a reparação integral do dano.

Conclusão

A legitimidade para a Ação de Improbidade Administrativa, após um período de instabilidade gerado pela Lei nº 14.230/2021, consolidou-se no modelo de legitimidade concorrente entre o Ministério Público e a pessoa jurídica lesada, conforme entendimento firmado pelo STF na ADI 7042. Essa configuração exige dos operadores do direito uma atuação estratégica e colaborativa, visando a otimização de recursos e a efetividade na repressão à improbidade e na proteção do patrimônio público. A observância das regras processuais, a análise criteriosa da viabilidade da ação e a priorização do ressarcimento do dano são elementos fundamentais para o sucesso da persecução civil da improbidade administrativa.

Aviso: Este artigo tem caráter informativo e didático. Deve ser verificado e adaptado a cada caso concreto por profissional habilitado. Acesse minuta.tech para mais recursos.